「原創」陸福興：宅基地「三權分置」對鄉村振興的影響

宅基地及依附其上的農房是農民最大的財產，大多數農民把一生的積蓄都放在住房上。但是，農民住房由於宅基地的集體所有權和使用權沒有分離而一直不能成為農民的資產，只能「沉睡」在宅基地上卻不能帶來應有的收益，導致農民的財產性收入增加困難。因此，推進宅基地改革，是國家農村改革的關鍵和突破口，也成為鄉村振興動力所在。

一、宅基地「三權分置」的必然性

2018年1月15日，國土資源部部長姜大明提出：在保障宅基地集體所有權不變、確保農戶宅基地資格權，適度放活宅基地使用權，但是宅基地集體所有權不能動，不允許城鎮居民到農村宅基地建別墅。宅基地「三權分置」與現有制度相比，把宅基地使用權分離出來，放活宅基地的使用權，儘管宅基地還是集體所有，但是這樣一來農民住房就可以憑著使用權的獨立性有限地流轉。宅基地「三權分置」改革必然性是：

1.農民市場風險責任能力不足。在市場經濟條件下，資源要素流動是取得市場地位的重要依託。農民在市場經濟中的生產經營活動，必須能夠獨立承擔經濟責任，但是，農民財產權空置很難在市場經濟中承擔責任，農民缺乏主體責任能力就難以取得農村市場的主體地位。

2.鄉村振興紅利不夠動力不足。內因是事務變化的根據，鄉村振興的動力必須在鄉村內部尋找，當前的一些農村改革再也沒有聯產承包責任制那樣的紅利，即使承包地「三權分置」，也由於承包地的糧食安全功能紅線，制度改革的紅利有限。鄉村振興的制度改革紅利只有在農村集體建設用地和農村宅基地上做文章，只有他們可以超越農業生產而放活，特別是農村宅基地是每個農民的利益焦點，從宅基地改革入手可以釋放每個家庭的活力，給鄉村振興帶來新的改革紅利進而凝聚成為新動能。

3.主要矛盾解決的焦點在農村農民。我國主要矛盾變化顯示，城鄉不平衡和農村不充分成為了新時代的主要矛盾，解決這一主要矛盾的焦點是提高農民的發展能力，必須盤活農村沉睡的資產，發倔農村發展的內生動力，其關鍵是給農民財產增值權。只有從農民的核心財產——住房財產入手，放活宅基地的使用權，才能增強農村的交換資源和主體財富能力。

4.農民住房功能拓展迫切需要變革。在鄉村振興條件下，農村需要人氣，農房需要人住，農民住房空置和市民下鄉無住房，以及許多地方的民宿需求，都需要農民住房具有一定的流動性。儘管農民住房現在也可以出租，但是不能流轉的農房出租受到宅基地的諸多限制，放活宅基地使用權后，農房可以有條件地轉讓使用權，農房就可以流動活起來，村集體可以利用集體土地和農民宅基地使用權建設有限的集體租住房，讓城裡人下鄉有期限地居住，解決當前城裡人下鄉無住房的問題。

二、宅基地「三權分置」對鄉村振興的意義

宅基地「三權分置」對於農村改革具有重大的突破，是一種重大的制度創新，對於鄉村振興具有重大的意義。

一是促進資源要素城鄉對等流轉。城鄉資源要素固滯流動不暢，嚴重影響了鄉村的快速發展。當前，農民最大的財產是房屋，但是，由於宅基地的問題，農村房屋一直沒有辦房產證，也就是說，農村房屋是沒有產權的。因此，農民一生賺的錢放在一個沒有產權的房子上，農民永遠享受不到城市居住按揭房子可以轉手買賣增值的財產權。同時，農民生產經營和生活中也享受不到城市居民住房的同等財富權，城市居民干大事缺錢時可以用房子到銀行去抵押貸款，農民卻不能。宅基地「三權分置」后，農民宅基地的使用權分離出來，農民的房子也有宅基地使用權，可以辦法集體土地使用權證，與城市居民的國有土地使用權證有限對等，有效地促進城鄉資源要素的交換與流轉。

二是有利於推動市民下鄉和農民進城。市民下鄉是鄉村振興的重要保障和途徑，市民下鄉可以帶動城市資源要素流入農村，促進農村經濟社會的快速發展和城鄉的融合發展；同時，市民下鄉也是一種歷史趨勢，是緩解城市化問題繁榮鄉村的重要途徑。在鄉村基礎設施和公共服務完善的條件下，對於生態環境好和具有特色資源的鄉村，市民下鄉居住和就業創業在未來會更加普遍成為一種風尚。但是，當前，市民下鄉沒有穩定的居所，很難真正推行。宅基地使用分置后，市民可以像城市一樣通過轉讓宅基地使用權而獲得農房的使用權，在保證宅基地集體所有和農戶的資格權下，市民可以有期限有條件地擁有農房使用權。同樣，農民也可以通過宅基地使用權轉讓獲得進城的資本和資源，通過出讓宅基地使用權取得一定的資金在城市購買商品房或租用房，解決當前進城租房而鄉下房子空置的問題。

三是提升農戶的金融信用和經營能力。農戶當前的經營困境主要是沒有金融信用。由於宅基地的三權合一農民的宅基地和房產不能抵押、擔保和轉讓，沒有金融信用能力，到銀行貸不到款，因此，農民的經營能力弱小，經受不起資金的風險。宅基地「三權分置」可以有單獨的宅基地使用權，通過宅基地使用權的流轉和住房財產的買賣，農房可以有限變現，提升了農房的金融信用，農民開展經營活動的能力也相應增強。

四是促進小城鎮自主健康發展。我國當前小城鎮建設最大的問題在於土地，小城鎮建設必須通過賣地取得小城鎮建設的資金，通過土地徵收獲得小城鎮發展的空間。由於機體土地徵收而土地資源日益減少，農民未來的土地財產權不斷減少，小城鎮發展受到土地徵用的限制，很多企業批不下來。宅基地「三權分置」后，小城鎮自己用地不一定要通過國家徵收，自己可以進行宅基地和集體用地的使用權流轉，流轉一定期限後土地還是集體的，小城鎮建設的土地資源不再受到限制，有些生產用地也不一定要經過國家的徵收途徑而小城鎮自己可以解決。因此，宅基地「三權分置」對小城鎮自主發展丞相融合鄉村振興也是一個利好。

三、宅基地「三權分置」的落地

宅基地「三權分置」還在萌芽之中，具體政策還必須明確，如何落地還需要繼續進行探索。因此，對其如何落地，還需從如下幾方面著力。

一是確保集體所有權和農戶資格權。宅基地集體所有權是紅線不能碰，不能通過使用權的分置而變相私有化，因此，要出台嚴格的政策法律，確實保障宅基地姓集體，同時，要確保農戶有資格權。在保障著兩權的基礎上，必須最大化放活使用權，並且要充分保護使用權，確保使用權的分置和獨立性。

二是建立農村住房市場體系。宅基地「三權分置」后，其使用權的流轉必須通過市場公平定價和公平競爭，因此，要建立與城市商品房并行的農村住房市場機制和體系，完善宅基地使用權流轉的社會服務，嚴格監控和管理宅基地的流轉，確保農房使用權交易的市場化和公平性，規範宅基地和農房使用權流轉行為。

三是防止資本壟斷和宅基地別墅化。宅基地「三權分置」后，要防止資本進入農村宅基地市場炒作和控制宅基地市場，防止城市市民下鄉利用宅基地建造別墅式住房，要嚴格監控宅基地的流轉和用途。同時建立完善的農村住房基本保障體系和信用體系，防止宅基地「三權分置」的異化。

（作者系湖南省社科院研究員、湖南省農村發展研究院院長,本文系作者在湖南省社科院舉辦的「2018年中央一號文件學習座談會」上的發言,中國鄉村發現網根據錄音整理）