顧賓：再談強化FSB機制建設

作者按：本文是對后金融危機時代國際監管改革倡議落實情況的觀察和反思。節選自長篇學術論文《硬化國際金融法的探索》（載《武大國際法評論》，武漢大學出版社2016年版）。此次發表有實質性修改。

金融全球化的負面後果在2007年美國次貸危機引發的全球金融危機中第一次得以充分展現。自危機爆發以來，二十國集團（G20）肩負起國際金融監管改革的主體責任，並授權金融穩定理事會（FSB）監督各國落實國際金融監管改革。FSB在監督過程中發現兩個主要問題：第一，各國在落實G20監管改革倡議時大打折扣，比如特朗普政府推動華爾街「去監管」化；第二，各國落實進度與深度不一致，監管套利問題突出。

為了避免下一次危機再次發生，我們應當持續呼籲強化國際金融監管協作，落實國際金融監管改革。而這一切的作為應當以FSB為中心。正如FSB主席卡尼所說，「一個適應能力強大的全球體系有助於贏得各方信賴，並推動實現強有力的、可持續的均衡增長。」

美國在危機期間曾一度想把FSB打造成為全球經濟治理的第四根支柱（另三根支柱是世行、IMF和WTO），但隨著危機遠去，這個倡議被遺忘了。好了傷疤忘了疼是要不得的。過去十年金融風險再度開始積聚，而國際監管改革倡議落實尚不到位，形勢要求我們重提FSB機制建設。應當從兩個維度推進這項工作：強化FSB機構能力建設；強化FSB執行能力建設。

一、強化FSB機構能力

金融危機教育我們，建設強大的國際金融監管機構是必要的。這樣的機構負責發現國際間不一致的政策措施並提出減少監管套利的建議，從而有助於實施國際金融監管改革要求。FSB自2009年誕生之日起即肩負此重任。但是該機構配備工作人員寥寥，與其重任嚴重失配。因此，在2012年FSB提交G20有關增強機構建設的報告的基礎上，筆者呼籲以更快步伐建設更為強大的FSB。筆者建議包括三點：擴充秘書處；改進決策機制；以及資金來源多元化。

首先，G20應當支持擴充FSB秘書處。目前秘書處人員配置嚴重不足，難以履行職責。為了有效實施監督職能，秘書處需要像IMF的金融部門評估規劃那樣，開展必要的現場檢查，為此需要增加人員配置。

但是，FSB應當與其他國際監管機構通力合作，特別是與IMF和世界銀行的金融部門評估規劃合作。這不僅有利於節約資源，而且能夠避免國際標準制定機構之間職能重疊。畢竟，FSB以協調為主要職能，而不是以標準制定為主要職能。因此，FSB不需要規模過於龐大的秘書機構。

第二，決策機制應當改進。FSB的決策機制是全體協商一致。這種決策機制有利於決策落實，但也有一些無法迴避的弊端。其一，它可能使得少數派意見獲得不當影響，不當拖延時效性很強的金融改革方案出台；其二，隨著成員數量增加，尋求所有成員一致意見變得很難。

協商一致體現決策民主化，應當堅持。同時為了提升機構運行效率，FSB應當規定投票規則。在協商一致不成時，採用簡單多數投票原則，除非涉及理事會章程、資金來源、新成員加入、制裁等重大事項採用絕對多數票原則。還有一個辦法是借鑒WTO關鍵少數決策機制，即首先在幾個關鍵成員之間達成一致意見，再尋求全體成員的支持。

第三，FSB應當拓展經費來源。國際組織獲取資金的途徑包括：第一，成員捐助，有的是資本份額的形式，更多則是會費的形式；第二，私有資助，包括借款機制或貸款利息（如IMF）；第三，特定的儲備性基金資助，這些基金的資金來源可能是內部也可能是外部，例如國際清算銀行儲備性基金是其凈利潤的年度比例。FSB目前由國際清算銀行提供經費，以及成員自願資助。

收取會費應當成為FSB經費主要來源。會費可以作為儲備性基金，仿效國際清算銀行投資並獲取收益，以進一步增強FSB經費的獨立性。收取會費需要回答的問題是何時開始徵收會費，以及在成員之間如何分配會費。考慮到FSB 機構建設的重要性、迫切性以及現實進度，筆者建議不晚於2022年開始徵收會費。會費分擔應當與成員經濟規模、金融市場活躍程度和金融穩定狀況成正比。為此G20需要指派工作組為FSB設計可持續的經費框架。

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