從多元隔離到多元複合：村幹部監督體系的優化路徑研究

摘要：村民自治實施30多年來, 我國農村基層圍繞村幹部的監督在制度層面已經形成了多元體系, 主要包括兩個部分:一是鄉鎮黨政機關在鄉村三重關係內進行「權力監督權力」的村莊外部監督, 二是本村村民在民主自治關係內開展「權利監督權力」的村莊內部監督。然而, 行政目標管理責任制在一元化的鄉村權力結構作用下, 一定程度導致村幹部多元監督系統彼此之間的隔離乃至矛盾, 部分消解了黨內監督、行政監督和法制監督等村莊外部監督的功能, 也抑制了村民會議、村務公開和監督機構等村莊內部監督的作用。優化村幹部監督體系, 須在監督主體的協同性合作、監督要素的系統性整合和監督條件的規範性保障基礎上, 於建制村域內構建「權力制約權力」的監督結構, 形成內部監督與外部監督相互補充、彼此協調的複合式體系。

根據監督的性質和方向, 當前我國農村村幹部監督體系主要可以分為村莊外部監督和村莊內部監督兩個部分:前者的監督主體是具有監督權責的鄉鎮黨政機關, 監督途徑主要包括黨內監督、行政監督和法制監督等, 表現為「權力監督權力」;後者的監督主體是具有民主權利的本村村民, 監督途徑主要包括村民會議、村務公開和監督機構等, 表現為「權利監督權力」。

一、鄉鎮黨政機關在鄉村三重關係內對村幹部的村莊外部監督

20世紀80年代以來, 我國農村基層採取和實行的「鄉鎮黨委與村黨組織的領導與被領導關係、鄉鎮政府與村級組織在行政事務範圍內的管理與被管理關係、鄉鎮政府與村委會在村民自治範圍內的指導與被指導關係」, 構成了鄉鎮黨政機關對村幹部進行村莊外部監督的基本框架。

(一) 鄉鎮黨委及紀檢組織在黨組織系統內對黨員村幹部的黨內監督

鄉鎮黨委與村黨組織之間是領導與被領導關係。根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》, 鄉鎮黨委對轄區村黨組織成員及其他黨員村幹部進行黨內監督。

對黨員村幹部的黨內監督, 一方面體現為鄉鎮黨委對黨員村幹部的領導、教育管理和監督, 另一方面表現在鄉鎮紀檢組織對黨員村幹部的紀檢監察。作為在農村基層專門負責紀檢監察的監督主體, 鄉鎮紀檢組織依據相關法律法規、黨規黨紀及政策文件, 履行「督促、檢查、教育、監督、信訪和查案」等職責。2011年中共中央紀委、監察部頒布《關於加強鄉鎮紀檢組織建設的指導意見》, 強調「鄉鎮紀檢組織是協助鄉鎮黨委開展農村黨風廉政建設和反腐敗工作的重要組織保證」, 明確規定鄉鎮紀檢組織主要履行「開展黨員幹部反腐倡廉教育;對黨員幹部行使權力和廉潔自律情況進行監督;受理群眾信訪舉報, 調查處理黨組織和黨員違紀案件;指導所轄村務監督機構的工作」等監督職責。

鄉鎮黨委對黨員村幹部的黨內監督主要是一種領導式監督, 即領導鄉鎮各職能部門特別是紀檢組織, 對村幹部進行反腐倡廉教育、黨風廉政制度建設和農村政策執行情況的監督檢查等監督工作。鄉鎮紀檢組織則是具體開展黨員村幹部監督工作的責任主體。

從監督特性來看, 鄉鎮紀檢組織對黨員村幹部的監督, 一方面是作為上級主管權力機構的監督而具有權威性、強制性和威懾力等優勢;另一方面則主要是對黨員村幹部違法亂紀的既成事實進行查處而具有懲戒性、事後性和被動性等特點。據2012年一項對全國11個省份700餘名鄉鎮紀委書記的調查顯示, 認為鄉鎮紀檢組織能夠對黨員村幹部進行有效監督的比例高達96.4%, 這說明鄉鎮紀檢組織具備對黨員村幹部進行有效監督的條件。但同時調查顯示, 鄉鎮紀檢組織在實際工作中並未將監督黨員村幹部納入重點範圍, 且存在對指導村級民主監督重視不夠等問題, 集中表現出監督能力不足的短板。

鄉鎮紀檢組織在實際工作中面臨的監督困境, 不僅制約了其對違法亂紀的黨員村幹部進行查處的懲戒功能, 同時削弱了其對黨員村幹部進行教育、檢查、督促的預防功能。

(二) 鄉鎮政府在行政事務範圍內對村幹部的行政監督

鄉鎮政府與村委會之間雖然不具有上下級的行政隸屬關係, 但鄉鎮政府作為國家行政機關, 具有憲法和法律賦予的行政地位及行政職責, 既是轄區內行政事務的管理者, 也是轄區內任何組織和個人接受和執行行政管理事務情況的監督者。根據《村民委員會組織法》等法律法規, 村委會有責任協助與本村有關的、屬於鄉鎮政府職責範圍內的各項工作, 並且在必要時可以受鄉鎮政府的委託, 代表鄉鎮政府辦理有關政府事宜。可見, 村幹部具有政府系統授予的部分權力。而「委辦者基於委託人地位自得於委託時就做各種專業上之指示, 在委辦事務執行之際或之後, 亦得從事以妥當或否做為審查重點的適當監督。」在制度層面上, 村幹部對行政管理事務的協助義務構成了鄉鎮政府對其開展行政監督的權力來源及適用邊界。

我國的鄉鎮黨政機構是高度一體化的, 且以鄉鎮黨委作為轄區各種組織和各項工作的領導核心, 於是鄉鎮政權就形成了以鄉鎮黨委書記為領導的一元化權力結構。同樣, 村黨組織是本村各種組織和各項工作的領導核心, 且很多農村地區採取了「村兩委」成員交叉任職、書記主任「一肩挑」的形式, 於是建制村域內形成了以村黨組織書記為領導的一元化權力結構。由此, 鄉鎮黨委對村黨組織的直接領導, 就包括了鄉鎮政府對村委會的直接領導, 並最終在農村基層確立了一元化的鄉村權力結構。

正是在一元化的鄉村權力結構作用下, 行政系統內的目標管理責任制一直延伸至村莊, 構建起「上級-縣級-鄉鎮-村莊」等責任主體層層鏈接的管理體系。這為鄉鎮政府突破許可權邊界, 將行政監督轉化為行政控制提供了可能。

在目標管理責任制的運行中, 鄉鎮政府首先將上級行政任務指標化, 通過與村莊負責人簽訂目標任務責任書將各項指標任務下派所轄村莊, 並以此為依據對村幹部進行考核與獎懲。於是, 目標考核就成了鄉鎮政府對村幹部開展行政監督的主要方式。同時, 鄉鎮政府通過將目標考核的結果與村幹部的工資報酬和個人榮譽及各種項目資金等利益掛鉤的方式, 實現對村幹部的行政控制和直接管理。這種以指標考核帶動職責履行的監督方式使村幹部成為鄉鎮行政任務的執行者。鄉鎮政府與村幹部之間的「責任-利益」關係在行政任務的主導下建立並固化, 一個負面效應是弱化了鄉鎮政府與農村居民之間的管理服務聯繫, 拉大了村幹部與本村村民之間的服務利益關係;另一個負面效應是使村幹部在村務管理方面疲於文字材料的準備和數字指標的編造, 造成了村級治理的「形式化」和「懸浮化」。這一方面降低和消解了鄉鎮政府對村幹部開展行政監督的效果和作用, 另一方面也壓縮和抑制了本村村民對村幹部進行村莊內部監督的空間和動力。

(三) 鄉鎮政府在村民自治範圍內對村幹部的法制監督

村委會是農村基層群眾性自治組織。農村基層民主政治建設是鄉鎮政府的重要職責之一, 依法對村民自治進行監督也是基層群眾自治制度建設的必然要求。鄉鎮政府在村民自治範圍內對村幹部的監督與在行政事務範圍內的監督不同, 主要是為保障村民自治的合法運行。鄉鎮政府對村委會的法制監督主要包括在村委會職權所不及之處的直接介入監督和在村委會不依法履行法定義務時的間接介入監督。根據《村民委員會組織法》等法律法規, 直接介入監督主要包括鄉鎮政府有權對村委會成員進行任期和離任經濟責任審計, 有權監督換屆期間村委會依法移交工作;間接介入監督主要包括鄉鎮政府有權對破壞選舉行為依法查處, 有權對違法的村民自治章程、村規民約及相關決定責令改正, 有權對村務公開不及時和不真實等問題責令依法公開, 有權對不依法履行義務的村委會責令改正, 有權對拒不召開罷免大會的村委會進行督促或直接召集村民會議投票表決。

雖然《村民委員會組織法》規定了鄉鎮政府「不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項」, 但當鄉鎮政府需要強化對村幹部的行政控制以完成上級行政任務時, 突破監督許可權的可能往往變成現實。例如, 「村財鄉管」雖然在一定程度上有利於規範農村財務管理、健全農村財務檔案和增強農村財務的外部監督, 但更多的是強化了鄉鎮對村莊的領導關係, 削弱乃至剝奪了村民對本村財務的自決權, 同時導致部分村幹部出現「等、靠、要」的消極無為現象。

為進一步規範「村財鄉管」, 防止鄉鎮政府對村民自治事務的干預, 20 08年財政部頒布《關於開展村級會計委託代理服務工作的指導意見》, 強調在「尊重農民群眾意願和民主權利;維持村委會各項資金的所有權、使用權、審批權和收益權不變」的基礎上, 「採取自願委託管理的形式, 實行村級財務與村級資金的『雙委託』管理」。但一元化的鄉村權力結構決定了鄉鎮與村莊就村財管理達成的「委託代理」, 在行政任務主導下極易發展成為「村財鄉管」的控制模式。

鄉鎮政府對村幹部以及村民自治事務應重在法制監督而不是直接管理。20 0 4年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關於健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》, 首次提出「村幹部任期屆滿或離任時必須審計」。2010年修訂實施的《村民委員會組織法》明確規定, 「村民委員會成員實行任期和離任經濟責任審計」, 由縣級政府主管部門或鄉鎮政府負責組織審計。而實踐中由鄉鎮政府負責組織的村幹部經濟責任審計成為又一種指標考核式的監督方式。

二、本村村民在民主自治關係內對村幹部的村莊內部監督

村民自治作為一場國家「還權於民」的賦權過程, 使村民獲得了村莊集體事務的決策權、管理權和監督權等民主自治權利, 其中民主監督權是保障村民依法進行自我管理、自我教育、自我服務的重要權利。隨著《村民委員會組織法》的深入貫徹, 我國農村不斷建立健全以村民會議為監督核心、以村務公開為監督程序、以監督機構為組織載體的村莊內部監督體系。

(一) 以村民會議作為村莊內部監督的權力核心

村民會議是村民依法按照程序開展村莊內部監督的最高權力機構, 既是討論決定涉及村民利益等重大事項的民主決策機構, 也是監督村幹部管理服務工作的民主評議機構, 還是依法撤銷村委會成員職務的民主罷免機構。1988年試行的《村民委員會組織法》就規定「村民委員會向村民會議負責並報告工作」, 強調「涉及全村村民利益的問題必須提請村民會議討論決定」。而1998年施行的《村民委員會組織法》則規定, 村民會議每年審議村委會的工作報告, 評議村委會成員的工作, 並列舉了村委會必須提請村民會議討論決定的具體事項。

2010年修訂實施的《村民委員會組織法》進一步賦予了村民會議撤銷或者變更村委會不適當決定的權力, 規定由村務監督機構每年至少主持召開一次村民會議 (或村民代表會議) , 對村委會成員等村幹部的履職情況進行民主評議, 且強調「村民委員會成員連續兩次被評為不稱職的, 其職務終止」。以村民會議作為村莊內部監督的權力核心, 依據村民具有的決策權、評議權和罷免權, 我國農村建立了包括「一事一議」在內的重大事項民主決策和協商制度、村幹部勤廉雙述制度和村民質詢制度等多種監督形式。不過, 在許多地方, 村民會議受到了難以召開和很少召開的限制, 在很大程度上為村民代表會議所替代。而由村委會負責召集的臨時性、報告式的村民會議或村民代表會議, 往往因「召開難、討論難和執行難」而無法發揮監督功能。

(二) 以村務公開作為村莊內部監督的前置程序

監督者與被監督者之間的信息不對稱問題一直就是制約監督功能的關鍵因素。因此, 有效監督的必要程序就是信息公開。村務公開是村民在民主自治範圍內對村集體事務享有知情權, 對村幹部的管理工作行使決策權、評議權等民主監督權的前置性條件。1988年試行的《村民委員會組織法》只規定村委會應當按期公布收支賬目。1998年施行的《村民委員會組織法》則明確規定村委會實行村務公開制度, 並列舉了村委會應當及時公布的相關事項, 且強調涉及財務的事項至少每六個月公布一次, 同時規定村民有權向鄉鎮政府或縣級政府及其主管部門反映村委會在村務公開方面存在的不及時和不真實等問題。2010年修訂實施的《村民委員會組織法》在列舉村委會應當及時公布的事項基礎上, 具體規定了「一般事項至少每季度公布一次;集體財務往來較多的, 財務收支情況應當每月公布一次;涉及村民利益的重大事項應當隨時公布」。

村委會作為由村民選舉產生的基層群眾性自治組織, 其向村民徵收的各項稅費及掌握的社會及經濟資源構成了村務公開的起源和基礎。農村稅費改革直至農業稅的取消在減輕農民負擔的同時也削弱了村務公開的動力。因為, 農業稅的取消切斷了村委會與村民因徵收稅費而產生的利益關聯。而在尚未搭建起村莊集體與村民個體間新的利益關聯之前村務公開的運行就缺乏動力和持久性。據一項對全國5省6 0村的跟蹤調查顯示, 20 05年、20 08年和2011年受調查者自認為了解村務狀況的比例依次是22.7%、29.7%和21.9%;相信村務公開內容的比例依次是51.1%、58.3%和33.0%。村務公開的有效運行需要具備一定條件, 在客觀上要有可以公開的內容, 如涉及村莊集體利益的政務、村務特別是財務;在主觀上一方面作為村務公開主體的村幹部要「想公開、敢公開、真公開」, 另一方面作為村莊內部監督主體的村民要有關心、參與村務監督的意識和能力。但以行政任務為主導的目標管理責任制, 使涉及村莊集體利益的事項在鄉鎮黨政機關與村幹部之間的下派與執行過程中得以完成。而這既導致村幹部缺乏村務公開的主動性, 也造成村民缺乏對村務監督的積極性。

(三) 以監督機構作為村莊內部監督的組織載體

隨著民主理財和村務公開制度的實施, 我國農村建立了各種以村務監督為職責的組織。1998年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》提出, 「各地可根據實際情況, 建立村務公開、民主管理的監督評議組織並授予必要的監督權和評議權」。2004年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關於健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》進一步規定, 「由村民會議或村民代表會議在村民代表中推選組建村務公開監督小組, 負責監督村務公開制度的落實情況;進而在村務公開監督小組成員中推選組建村民民主理財小組, 負責對本村集體財務活動進行民主監督」。2010年修訂實施的《村民委員會組織法》則明確規定, 「村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構, 負責村民民主理財, 監督村務公開等制度的落實」, 正式賦予了村務監督機構的法定地位。

在村民自治實施初期, 根據《村民委員會組織法》和《農村基層黨組織工作條例》等法律法規, 我國農村構建起以村黨組織為核心的領導機構、以村民會議為核心的決策機構和以村委會為核心的管理機構。從「決策-執行-監督」的權力結構看, 我國早期的農村組織體系中明顯缺少常設性的監督機構。「關於村民自治的最初立法暗含了一種提倡公共權力機構自我監督的理念, 將民主監督看作村民委員會的內部事務。」因此, 農村基層普遍將民主理財小組等監督機構下設在村黨組織或村委會, 其成員由村幹部推薦選用, 組長一般由村黨組織成員兼任。但監督主體與監督客體在監督角色上的同體關係, 即「自己監督自己」, 特別是在監督結構上的倒置關係, 即「下級監督上級」, 制約了村務監督機構的監督功能。即便村務監督委員會具有了法律法規賦予的地位和職權, 實踐中依然面臨在「機構成員、監督內容、權力地位、配套制度」等方面的虛置困境。在村務監督機構的獨立地位、職責許可權和組織運行得不到有效保障的情況下, 以監督機構作為組織載體實施監督的方式依然會走向形式化。

三、多元隔離:村幹部監督體系的結構特徵及其後果

村民自治實施以來, 村幹部扮演著政府「代理人」和村民「當家人」的雙重角色, 自然也應受到政府與村民的雙重監督。從制度層面看, 我國農村基層圍繞村幹部建立了多元化的監督體系, 按監督性質和方向可分為村莊外部監督和村莊內部監督兩個部分。而不同性質的監督主體採取的不同監督形式, 具有不同特徵和不同功能。如鄉鎮黨政機關對村幹部的監督具有行政性、強制性的特點, 依據黨紀國法、制度政策對村幹部進行「硬監督」, 集中體現在對違法亂紀行為的懲戒上, 以保障村民自治的合法運行;而本村村民對村幹部的監督則具有自治性、民主性的特點, 遵循村規民約、道德規範對村幹部進行「軟監督」, 將監督寓於日常生活之中, 以實現村莊公共管理和服務活動的合情合理。可見, 村幹部監督體系內含著行政與自治的雙重邏輯。

建制村域內行政與自治的關係決定了村幹部監督體系的運行狀態。當行政與自治有機銜接時, 村莊外部監督與村莊內部監督就能各司其職、優勢互補, 增強村幹部監督體系的整體功能;而當行政與自治存在衝突時, 對村幹部的多元監督就會彼此消解, 造成村幹部監督體系的低效乃至失效。上世紀80年代以來, 我國農村基層雖然進行了鄉政村治的體制改革, 但一元化的鄉村權力結構並沒有發生根本性變革, 村幹部在行政目標管理框架內的地位和作用沒有發生根本性變化。行政目標管理責任制在一元化的鄉村權力結構作用下, 呈現出「高度的目標導向與低度的過程約束」共存的特點, 這就意味著對村幹部的行政控制與行政監督並非相同, 且往往相反。「村幹部成為鄉鎮各項工作推進、落實的生力軍和重要力量, 導致有些鄉鎮對村幹部要求不高, 認為只要能完成任務, 吃點拿點沒關係;對村幹部的違法違紀問題, 處理上也存在失之於寬、失之於軟的現象」。這不僅降低了村莊外部監督體系的制度功能, 同時導致本村村民與村幹部在政治關係上出現倒置現象, 即村幹部與本村村民相比具有較高的政治地位和較強的政治權力, 制約了村莊內部監督體系的制度功能。

由村莊外部監督和村莊內部監督構成的村幹部監督體系, 在行政與自治兩種不同行為邏輯發生內在衝突時, 如以汲取和管治為目的的傳統行政目標管理體制, 就會形成多元隔離的監督結構。而多元隔離的監督結構, 會造成對村幹部的監督「真空」。在鄉政村治體制改革中, 國家行政力量由農村社會收縮至鄉鎮層級, 但並沒有及時將對村幹部的行政控制轉化為行政監督。同時, 村莊自治力量在長期的行政壓抑下, 已基本喪失對村莊公共權力的監督能力。一方面, 村幹部雖然具有行政系統授予的部分權力, 卻因其在行政體系之外而不能有效監督其權力;另一方面, 村民自治功能和自治能力在行政架空之下對村幹部的權力監督已難有作為。這正是當前村幹部監督體系面臨雙重低效乃至失效的根源。「在上面監督失效、自治體的監督又不起作用的情況下, 村官貪腐就成為現行體制的基本特徵」。如此, 身處國家行政體系與村莊自治體系交界處的村幹部, 與其說受到了多元監督, 不如說沒有受到監督, 那麼, 腐敗或懶政則是其必然結果。

在制度層面上建立的多元化監督體系, 實踐運行中卻因內部間的隔離乃至矛盾而無法實現真正的權力監督, 進而消解了整個監督體系的制度功能。因此, 優化村幹部監督體系, 需要在明確界定不同監督形式的法定依據和職責許可權基礎上, 以各類監督機制在監督體系整體中的互動與合作, 改變多元隔離的監督結構, 實現多元監督體系的有效運轉。

四、多元複合:村幹部監督體系的優化路徑

進入21世紀以來, 鄉鎮政府對農民的關係經歷了由汲取到給予、由管治到服務的轉型發展。這在一定程度上弱化了傳統目標管理責任制中行政任務的主導地位, 動搖了鄉鎮黨政機關與村幹部之間「責任-利益」關係的基礎。特別是當前黨和國家全面推進從嚴治黨, 深入開展黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的大背景, 為我國農村基層以鄉村權力結構特別是村莊權力結構的調適為著力點, 構建從多元隔離到多元複合的村幹部監督體系創造了條件。多元複合監督是在監督主體的協同性合作、監督要素的系統性整合和監督條件的規範性保障基礎上, 在特定場域內構建起「權力制約權力」的監督結構, 從而形成內部監督與外部監督相互補充、彼此協調的權力監督體系。

(一) 基於協同性原則加強監督主體的多元合作

對村幹部的村莊外部監督與村莊內部監督並非互不相容而是相互補充的, 只有達成二者的相互協調、相互配合, 才能發揮出村幹部多元監督體系的監督功能。而實現兩種監督形式有效銜接的首要條件, 便是基於協同性原則加強多元監督主體的互動合作, 形成村幹部監督體系的拉動效應。一方面要在鄉鎮黨政機關與農村居民間建立起有效的「需求-回應」機制, 發揮好作為知情者、關心者的村民和作為領導者、管理者的鄉鎮黨政機關的雙方優勢;另一方面在專門負責監督的村務監督委員會和鄉鎮紀檢組織間確立起監督工作上的合作關係, 將村務監督委員會納入鄉鎮紀檢組織的工作體系, 在村莊內部監督中獲得鄉鎮紀檢組織的指導、支持和幫助, 並協助鄉鎮紀檢組織對村幹部的村莊外部監督。通過監督主體的多元合作, 將各監督主體及其監督形式的許可權邊界銜接起來, 優勢互補, 既能提升多元監督主體的各自功能, 也能增強監督體系的整體功能。

(二) 基於系統性原則促進監督體系的要素整合

農村基層圍繞村幹部建立的多元監督體系, 其發展過程帶有鮮明的線性疊加的特點, 即「監督系統的各要素以一種缺乏內在機理依託的簡單排序方式雜揉運行」。優化村幹部多元監督體系的內在要求, 就是以權力監督為核心對監督體系中各要素進行系統性整合, 降低監督體系因內部混亂無序而導致自我消耗, 提升監督體系的制度功能。

從已建立的村幹部監督體系看, 主要包括黨內監督、行政監督、法制監督及民主監督等, 蘊含教育、制度、監督三大基本要素, 具體表現在事前和事中的民主決策、民主理財、民主評議、村務公開及廉政教育等, 以及事後的紀檢監察、責任審計、工作考評和罷免停職等。在加強監督主體的多元合作基礎上, 村務監督委員會可以專職負責村務公開和民主理財, 召集和主持考評及罷免會議, 協助廉政教育、紀檢監察和責任審計, 成為監督體系運轉的中軸與載體, 實現對村幹部的全程監督。

(三) 基於規範性原則健全監督條件的保障機制

監督體系是確保公共權力正確行使和規範運行的保障。而健全監督體系有效運行的保障條件, 既是監督權作為一項特殊公共權力的必然要求, 也是監督工作持續運轉的基本要求。構建複合式的村幹部監督體系, 須基於規範性原則健全各項保障機制。

首先, 突出監督主體的獨立地位, 特別是強化專職負責監督工作的村務監督委員會和鄉鎮紀檢組織的獨立性和權威性;

其次, 明確不同監督途徑的職責許可權, 構建起村莊內部監督與村莊外部監督協作配合、法紀銜接的全方位、多層次、立體式監督體系;

再次, 優化監督程序, 增強監督的針對性和可操作性, 遵循法定程序履行監督職能, 保障監督工作的規範性、合法性;

最後, 完善監督工作的激勵和問責機制, 既要為監督工作的開展提供激勵保障, 也要對出現的監督「失位、錯位、越位」等問題進行追究與救濟, 破解「誰來監督」和「誰來監督監督者」的難題。

(四) 構建「以權力制約權力」的複合監督結構

在村民自治體制下, 與村莊公共權力由村幹部集中行使不同, 民主權利是分散為本村村民各人享有的。而缺乏集體行動的村民所行使的民主權利, 其力量顯然是微弱的。在村幹部監督主體的協同性合作、監督要素的系統性整合和監督條件的規範性保障基礎上, 村務監督委員會經村民授權, 將分散的民主權利集中為獨立的監督權力, 實現領導、決策、管理與監督職能彼此分開、互不從屬, 形成對村幹部權力的複合監督結構。複合監督結構是以本村村民對村幹部的「權利監督權力」為前提, 以鄉鎮黨政機關對村幹部的「權力監督權力」為後盾, 在建制村域內構建起監督主體對監督客體的「權力制約權力」機制。從發展方向看, 對村幹部的複合監督是以農村居民的民主性監督為主體, 以黨政機關的合法性監督為保障, 以培育和提升村民自治功能和自治能力為核心, 以實現農村居民的自我管理、自我教育、自我服務為目標。當然, 對村幹部的權力監督, 以防止和制約侵害村民權益的傾向為限度, 而不能妨礙村幹部合法權力的正當行使和職責範圍內的本職工作, 在建制村域內形成「決策權、執行權、監督權既互相制約又互相協調」的權力制約監督機制。

作者：李玉才 唐鳴

來源：社會主義研究2017年04期