觀察｜影響中國土壤修復產業快速發展的制約因素

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章

導

讀

中國近幾十年來排放的污染物有90%都積累在土壤中，面臨著形勢嚴峻、規模龐大和過程複雜的土壤污染歷史遺留問題，同時國內的土壤污染環境監管和預防機制依然沒有有效建立，工業生產環境現場監管十分薄弱，多年強化前置性審批、弱化後期針對性監管不僅導致了水、氣、固廢等點源排放問題突出，針對土壤和地下水等隱蔽性污染問題更是幾乎完全脫離了環境監察執法的範疇。大部分省份在污泥處置、固廢處理和土地安全利用等方面依然存在嚴重的基礎能力不足和監管力量薄弱等問題。

究竟有那些因素影響和制約著中國土壤修復產業的發展？

那些土地被污染？

城市工業遺留污染土地

中國的工業化已有60餘年大規模發展的歷史，過程中經歷了國有和集體企業蓬勃發展時期、鄉鎮企業大發展和聚集發展時期、城市化「退二進三」和工業入園時期、產業轉型和低端產業梯度轉移時期等，粗略統計這些工業活動可能產生的潛在污染地塊總量在100萬塊以上，由於目前中國尚不具備有效的土地污染髮現基礎能力和管理機制，目前已經揭露出來的污染地塊主要集中在：

第一，城市化過程中土地再開發區域，少量重污染行業，比如有色冶鍊、鉛酸電池、農藥、鋼鐵、煤化工類等國家政策或國際履約重點關注的重污染地塊；

第二，少數東部發達省份針對電鍍、皮革等高能耗高污染淘汰工業聚集區污染地塊，以及北京、上海等高度發達地低端產業退出工業地塊等;

第三，大規模的鋼鐵、焦化、化工、石化等行業由於產業設備或工藝退出年限不到、地處欠發達地區難以短期清退等原因，這些污染地塊或尚未發現或仍在工業生產，預計會在「十三五」期間逐步顯現出來;

第四，工業地塊已流轉再利用或工業聚集區外的廢棄物，這部分地塊的數理十分龐大、產權關係複雜，預計會在未來土壤環境調查與排查過程中逐步被揭露出來。

受污染的農村土地

歷史上由於污灌、有色採選冶鍊、農藥肥料不合理使用等導致受污染農牧用地以及林業用地、荒地等分佈和面積尚有很大的不確定性，而且農村土地針對特徵污染物的積累問題普遍且突出，包括重金屬、鈦酸酯、抗生素、有機氯和有機磷農藥殘留、硝酸鹽等，不僅導致土壤一植物食物鏈健康受到威脅，危害農用地生態安全問題，部分地區還顯著影響污染區的地表水、地下水環境質量問題。這些農用地污染問題的成因包括歷史上十餘年的污染灌溉導致的城效農用地遺留污染、鄉鎮企業密集區周邊農用地累積性污染、重點行業企業長期生產導致的下遊河流沿岸農田污染等，這些特徵污染物在農田系統的輸入一輸出、環境行為、整體調控策略、污染演進趨勢等仍未被清晰認識。

受污染礦區或流域

在中國的中南地區有色金屬採選導致的有色金屬礦區、下遊河流、冶鍊企業周邊地塊存在著極其顯著廢棄礦石、遺留尾砂、河流底泥。沿岸土地和地下水重金屬污染問題。在鐵礦、煤礦、其他非金屬礦等礦區以及鋼鐵、水泥、電廠等周邊，也存在著較為嚴重的土壤無機和微量元素污染問題。

在湖南、湖北、廣東、廣西、貴州、雲南、重慶、甘肅等地，有色採選和冶鍊導致的數百平方公里礦區土地污染和近百公里河流尾砂污染問題已經得到一定的關注。這些區域一般地處大江大河的源頭，會長期威脅下游水質安全。20世紀末大量形成至目前未被發現或重視，已經遺棄在上游區域的非正規尾砂堆場和尾礦庫依然在局部區域威脅著下遊河流的和土地的環境安全。其他一些不在重點管控行業之內(如鋼鐵、火電等)的土地和河流特徵污染問題尚未納入專項資金支持範圍。監管部門對這些流域級巨型場地的環境調查與治理修復的艱巨性、長期性、巨大危害和整體管控治理的困難估計和重視程度仍十分不足。

影響中國土壤修復產業快速發展的制約因素

01

土壤修復產業發展的環境監管基礎能力不足

西方國家的土壤修復監管經歷了大約30餘年的發展，從最初20世紀80年代的第一代基於背景值/環境質量階段，過渡到20世紀90 年代基於風險的土壤修復監管階段，近年來，基於綠色和可持續理念的土壤修復管理在歐美逐漸興起並擴散到其他國家。這些監管理念和管理體系的構建，有效遏制了土壤環境污染趨勢，並逐步發展為成熟的土壤修復產業。

目前，中國仍然缺乏健全而高效的土壤環境管理法規和政策體系，基於風險的環境管控基礎條件短板依然明顯，在各相關部門協調監管，土壤修復監管綜合素質水平，以及各級環保部門土壤環境監管的機構、人員、設施和基礎數據等方面仍需加強和提高。

中國的各級環境管理機構和人員，在針對土壤污染的來源識別、地塊排查、清單構建和排序等第一階段管理還在技術培訓和能力建設過程中;只有少數地區和機構制定了從土地污染識別、環境調查、風險評估、方案編製、工程實施到驗收監理等全過程環境監管的程序和機制;針對區域和重點行業的土壤環境預警和防控機制幾乎還處於空白階段。

由於土壤修復措施的個異性強，且完善的土壤環境污染責任追究機制和土壤修復全過程精細化監管制度構建是產業健康發展的先決條件，土壤修復產業的技術引導和促進以及有效評估，需要政府部門的高度關注和投入，以形成完整有效的促進機制。

02

土壤修復產業發展的配套基礎條件薄弱

土壤修復行業的技術和設備很多都來自於危險廢物/固體廢物的精細化管理和處置領域。大量的場地上或周邊都存在遺留的固體廢物、廢棄受污染的建築垃圾以及地上或地下工業設備等。這些地上或地下的遺留污染工業設施、遺留或堆存的固體廢物，與受污染的土壤和地下水，需要一起進行處理處置，並規定好次序和技術規範。

歐美土壤修復產業快速發展的前提條件包括健全的環境責任機制和法規體系、成熟的配套環保產業技術和設備基礎、多元的資金渠道和精細化的環境監管體系。然而，當今中國不僅不具備歐美20世紀90年代大規模開展土壤環境治理時已有的各種基礎條件，且國內土壤污染問題的積聚時間相對較短且危害程度相對較重。

中國工業廢物處置基礎弱、技術較為單一、能力和規模都不足。雖然土壤修復有很多新興的概念、管理或技術更新，但大規模的污染場地、農田、礦區的治理還需要傳統的技術經驗和健全的管理體系作為基礎支撐。當前土壤修復的市場規模和空間都遠小於廢物處置和安全利用等傳統環保行業，土壤修復的管理、技術和應用的實業基礎依託不夠。

03

土壤修復產業發展的資金渠道狹窄

預計近兩年，土壤修復產業的市場規模會有相對較大規模的增長，然而，我們能夠清晰預測到的大塊資金來源僅包括如下方面。

第一，國家土壤專項資金的投人，這部分2016年大約投入90億元，主要用於示範性農田和工業場地修復、全國土壤環境調查以及土壤污染防治先行區建設 等。

第二，一些省市在產業淘汰和升級過程中，部分原有工業聚集區或園區的整體拆遷和土地再開發，其中政府主導、有配套補貼的產業升級和轉移類主要集中在浙江、江蘇、上海、北京等發達省市，土壤修復資金以政府直接出資為主;還有一些是二線省市的高污染行業聚集區搬遷，這部分以產業名錄和強力淘汰為主，土地污染問題相對更加突出，主要集中在湖南、廣西、雲南、河北等資源面臨枯竭和能耗污染重的地區，土壤修復資金以 PPP等融資模式為主。

第三，房地產驅動的土地再開發安全利用場地修復類，這部分投資主要集中在以東部地區和中部地區的省會級城市為主的區域，目前看尚未出現快速萎縮的跡象。

第四，國家頒布政策要求開展土地污染狀況調查和管理體系強化的投資，目前正處於醞釀階段，國家和省級的方案及技術規範還在制定中，只有極少數地方開展了一些探索性工作。

第五，針對園區工業環境管理和土地污染預警管理等方面探索型工作，雖然在「土十條」以及湖北、吉林、廣東、上海等省市的政策文件中已經做了較為明確的權責規定，但從環境監管和企業大眾的意識看，土壤修復產業這部分潛在的資金和市場真正落地仍需時日。

雖然環保、農業、國土和住建等部門都在積極推進這些項目的設計和落實，但由於底數不清、基礎薄弱、技術瓶頸和管理機制缺失等，這些土壤修復類項目仍存在很多不確定性。預計這五部分資金加起來，2016年能夠落地的資金不超過100億元。如何有效地利用現有的資金和案例作為槓桿，撬動中國土壤修復的大市場，是擺在每一位從業者面前的需要權衡當前利益與長遠利益的重大課題。