秦王朝政治的新秩序

秦王朝的政治制度，在許多方面表現出新鮮的氣息。

秦統一后，國土空前廣大，據司馬遷在《史記·秦始皇本紀》中記載，其地東至海濱暨朝鮮，西至臨洮(今甘肅岷縣)及羌人居地，南至「北向戶」，到了北回歸線以南的地方，北則據河為界，與陰山并行東至遼東。於是分天下必為三十六郡，郡置守、尉、監諸官職，分別負責行政、軍事、監察。

秦王朝最初設置的三十六郡，包括：隴西(郡治在今甘肅臨洮)、北地(郡治在今甘肅慶陽西南)、上郡(郡治在今陝西榆林南)、漢中(郡治在今陝西漢中)、蜀郡(郡治在今四川成都)、巴郡(郡治在今重慶)、邯鄲(郡治在今河北邯鄲)、鉅鹿(郡治在今河北平鄉西南)、太原(郡治在今山西太原南)、上黨(郡治在今山西長子)、雁門(郡治在今山西大同西)、代郡(郡治在今河北蔚縣東北)、雲中(郡治在今內蒙古托克托東北)、河東(郡治在今山西夏縣)、東郡(郡治在今河南濮陽南)、碭郡(郡治在今河南商丘)、河內(郡治在今河南武陟南)、三川(郡治在今河南洛陽東)、額川(郡治在今河南禹縣)、南郡(郡治在今湖北江陵)、黔中(郡治在今湖南沅陵)、南陽(郡治在今河南南陽)、長沙(郡治在今湖南長沙)、九江(郡治在今安徽壽縣)、泗水(郡治在今安徽淮北西)、薛郡(郡治在今山東曲阜)、東海(郡治在今山東郯城)、會稽(郡治在今浙江紹興)、齊郡(郡治在今山東淄博)、琅邪(郡治在今山東膠南南)、廣陽(郡治在今北京)、漁陽(郡治在今北京密雲)、上谷(郡治在今河北懷來東南)、右北平(郡治在今河北薊縣)、遼西(郡治在今遼寧義縣西)、遼東(郡治在今遼寧遼陽)。管轄京畿諸縣的「內史」，是和郡平級的行政單位，然而不在「三十六郡」之內。後來，隨著疆域的擴展，又設九原(郡治在今內蒙古包頭西)、南海(郡治在今廣東廣州)、桂林(郡治在今廣西柳州西)、象郡(郡治在今廣西崇左)、閩中(郡治在今福建福州)五郡。於是，除了內史管理的京畿地區外，秦有四十一郡。

秦的政區範圍的確定，標誌著中華帝國最基本的文化圈的初步形成。後來中土文化向四方傳播，都是以此作為主要基地的。

在秦的地方行政體系中，郡的下級單位是縣。少數民族地區的縣級行政單位則稱「道」，這是因為當時中央政府對於這些地區一般只能控制主要的交通線，並由此推行政令、集散物資的緣故。秦縣的數量大約有一千左右。

郡縣制度，是春秋戰國時期以來逐步形成的地方行政制度。

關於「縣」的設置的最早的資料，見於《史記·秦本紀》的記載。這就是秦武公十年(公元前688年)伐邽冀戎后，在所佔領地區設立了最初的「縣」，以及秦武公十一年(公元前687年)在杜地和鄭地設置了「縣」。《國語.齊語》說，齊桓公時，曾經有「三鄉為縣，縣有縣帥」的制度。《左傳》中，可以看到有關晉國、楚國等國曾經設縣的記錄。顧炎武《日知錄》卷二二《郡縣》寫道：「當春秋之世，滅人之國者，固已為『縣』矣。」就是說，「縣」，起初是列國兼并時代管理新佔領區的行政區設置。顧炎武又指出，「當七國之世，而固已有郡矣。」通過戰國時期的歷史，我們可以看到，郡制，也是中原周邊地區後起的強國趙、燕、楚、秦初創的新的地方行政制度。

郡縣制度為秦王朝繼承發展，成為後來歷代王朝中央政權控制地方行政的基本形式。

秦王朝對於是否實行郡縣制度，曾經進行過兩次御前大辯論。

秦剛剛實現統一之初，丞相王綰曾經主張實行分封制以維護帝國的安定。

王綰認為，諸侯初破，燕國、齊國、楚國舊地距關中遙遠，如果不分置諸侯王的話，就沒有辦法鎮撫管理。他建議秦始皇分立諸子。

秦始皇吩咐朝廷對這一意見開展討論，群臣大都表示贊同王綰此議。只有廷尉李斯提出了不同的政治見解。

李斯說，周文王、周武王分封了許多子弟同姓為諸侯，但是後來這些諸侯國與周王朝的關係越來越疏遠，又彼此如同仇敵一般互相攻擊，連周天子也沒法子禁止。現在．賴有陛下之神靈，海內實現了一統，都成為直屬朝廷的郡縣，諸子和功臣可以用國家的賦稅收入給予豐厚的賞賜，這樣便於控制天下，這是實現海內承平的「安寧之術」。而分置諸侯，是不宜施行的建議。

秦始皇採納了李斯的意見，他說：天下苦於戰爭長久不息，就是因為侯王割據相互爭奪的緣故。現在幸有祖先神靈護佑，使天下終於安定，如果重新分立諸侯國，就會再次埋下戰爭的隱患，要想謀求海內安定，豈不難哉!廷尉的主張是正確的。

秦始皇三十四年(公元前213年)，就是否推行郡縣制，又曾經發生過又一次著名的御前辯論。

秦始皇置酒咸陽宮，博士七十人在御前祝酒。僕射周青臣進頌說，以往秦國地方不過千里，賴陛下神靈明聖，平定海內，放逐蠻夷。日月所照，莫不賓服。以諸侯統治舊地設立郡縣，於是人人自安樂，不再有戰爭之患，天下可以傳之萬世。自上古諸帝王，都不及陛下的威德。於是秦始皇大悅。

隨後博士齊人淳于越進言，則直接反駁了周青臣的說法。

他說：殷周政權能維持千餘歲，正是因為封子弟功臣，自為枝輔。今陛下有海內，卻廢除分封制而推行郡縣制，做事不遵循古訓而能夠長久的，從來沒有聽說過。

秦始皇命令就此進行討論。李斯又批駁了「師古」的主張，以為五帝的政策不相重複，三代不相沿襲，但是各自都實現了安定進步。政制只能依時勢而變化演進。明確了郡縣制政治革新的意義。李斯又指出古來天下散亂，不能一統，以致出現「諸侯並作」，「諸侯並爭」的嚴重危害。他堅持郡縣制對於「創大業，建萬世之功」有重要作用的主張。李斯肯定郡縣制的意見得到秦始皇的贊同，而對於與此不同的政見，隨後又有以「焚書」為標誌的嚴厲打擊的措施。

明代思想家李贄在《史綱評要》卷四《後秦紀》中曾經稱李斯倡行郡縣之議是「千古創論」，又就「置郡縣」之舉讚譽道，李斯等人，都是應運豪傑、因時大臣。假使聖人重新復生，所推行的政策也不會有所改變的。

秦王朝的統治者確定了「置郡縣」的地方行政管理制度，確實是英明的政治決策。

秦滅六國之後，秦王政以「天下大定」，而名號如果不變更，則無法標誌成功，使事業傳之後世，於是承襲「三皇」「五帝」傳說，自稱「皇帝」。據《史記·秦始皇本紀》，嬴政宣布：「朕為始皇帝。後世以計數，二世三世至於萬世，傳之無窮。」秦的統治終於未能長久，但是，秦王朝的若干重要制度特別是皇帝獨尊的制度，卻對此後兩千多年的歷史演進發生了深遠的影響。

秦王朝建立了比較完備的中央政權組織。中央執政集團中權位僅次於皇帝的最重要的官職是所謂「三公」，就是丞相、太尉和御史大夫。

秦國制度原本有相、相國之職，秦實現統一之後，見於記載的相應官員有丞相隗林、丞相王綰、左丞相李斯、右丞相馮去疾等。丞相是朝廷首席文官，總理全國政務。太尉原稱尉、國尉，是朝廷首席武官，是負責全國軍事事務的最高長官。御史大夫地位略次於丞相，是負責監察的大臣，位列上卿。

「三公」之下又有「九卿」，分工管理不同的政務部門。實際上所謂「九卿」官職並不限於九。這一官僚制度體系大體為西漢王朝所繼承。按照《漢書·百官公卿表上》的說法，這一級別的官職有：奉常，秦官，掌宗廟禮儀。郎中令，秦官，掌宮殿門戶。衛尉，秦官，掌宮門衛屯兵。太僕，秦官，掌輿馬。廷尉，秦官，掌刑辟。典客，秦官，掌諸歸義蠻夷。宗正，秦官，掌親戚。治粟內史，秦官，掌谷貨。少府，秦官，掌山海池澤之稅，以給供養。中尉，秦官，掌循徼京師。

略次一級的官職，又有：將作少府，秦官，掌治官室。詹事，秦官，掌皇后、太子家。將行，秦官。典屬國，秦官，掌蠻夷降者。內史，周官，秦因之，掌治京師。主爵都尉，秦官，掌列侯。我們看到，秦王朝的政治制度已經相當嚴整完備。後來有「漢承秦制」的說法，就是說秦代的這一制度為漢代統治集團大體繼承沿襲。

在中國古代政治史中，秦代的官制確實有著特殊重要的意義。《漢書.百官公卿表上》說，周政衰敗，官制混亂，戰國並爭，各有變異，秦兼天下，建皇帝之號，立百官之職。漢因循而不革。秦以前的官制還有待進一步研究，然而一般都公認，秦立百官之職，漢代基本因循又經進一步健全之後，確實確立了中國歷代王朝官制的基本格局。

傳統政治體制的基本構架，就這樣初步建立起來了。