信訪園地｜信訪制度的政治功能（一）信訪是中國共產黨與人民群眾進行政治溝通的重要工具

從政治理論和實踐來看，如何建立政府與民眾的廣泛聯繫，實現政府與民眾的有效政治溝通，確保政府與民眾之間的信息對流是鞏固政治秩序和長期執政的重要保證。

在當代政治學理論研究中，政治溝通一般有兩種不同的含義：一種指的是那些傳遞有關政治的信息、思想和態度的活動；另一種指的是政治系統進行輸入-輸出的工具。前者是傳播學意義上的政治溝通，涵蓋傳遞政治信息、政治思想、政治態度的所有活動，所涉及的範圍非常廣泛；後者是政治系統論場域下的政治溝通，僅同政治系統相關，它把政治實體作為政治溝通的主體與核心，期望佔有政治資源的政治實體通過一定的通道交流與轉換政治信息以實現政治協調乃至雙贏。因此，政治溝通賦予政治過程以結構、意義和情報的流動，乃至政治系統內不同政治主體之間的有效的相互傳遞和交流政治信息的過程。它「不只是精英對其民眾發送信息，而且包括全社會範圍內以任何方式影響政治的整個非正式溝通過程」。

政治學理論認為，政治溝通是政治生活和政治管理的生命線，任何政治生活和政治管理活動都離不開一定的政治溝通。政治溝通具有政治社會化、社會控制、政治整合、政治民主、化解社會政治衝突等功能。政治溝通在現實政治生活中起到傳播信息、減少信息不對稱性、加強政治決策的科學合理性、增強政治信任、提高政治權力合法性、整合政治系統等作用。

對政治系統來說，溝通是它賴以存在、得以運行的基本前提和不可或缺的要素。「政治溝通猶如血液循環，是滋養政治系統的東西。」「在任何議會民主制度下，政府管理者和被管理者之間都需要有一種溝通的手段。這種手段可以保證前者對後者負責任。選舉者被要求在所提供的幾個選項中做出抉擇，並在表達他們的選擇之前了解一定的信息。如果政府要滿意地繼續執政下去，就要求了解有關選舉人的信息以及他們的感受。」正是通過溝通，政治系統的所有功能才藉此得以實現。「政治系統和傳播體系是精確并行的，它們缺一不可。」

政治溝通是一個促進交流與合作的過程，其目的是達到政治協調甚至是雙贏。可以說，政治溝通是現代民主社會的主要標誌，是政府與普通民眾進行交流與互動的橋樑和紐帶。從一定意義上說，和諧有序的政治局面就取決於政治溝通的效度。

中國共產黨自成立之日起就十分重視政治溝通的作用，密切聯繫群眾，走群眾路線，是中國共產黨區別於其他政黨的顯著標志之一，「從群眾中來，到群眾中去」就是極具中國特色的政治溝通理論與實踐，而作為群眾工作重要內容的信訪恰恰是實現政治溝通的有效渠道。

從制度設立的角度來看，信訪是中國共產黨與人民群眾進行有效政治溝通的渠道。信訪作為人民群眾利益和意願的表達行為，歷來受到黨中央和各屆領導人的重視。它是在長期的社會主義革命和建設過程中建立和完善的，是中國共產黨對實現有效政治溝通的經驗總結，其制度的建立實際上是第一代領導人精心培育的結果。

從信息流動的向度來看，信訪既包括上行的政治溝通也包括下行的政治溝通。上行溝通主要是指普通民眾向國家的相關部門提出意見和建議、表達利益訴求和意願的行為過程；下行溝通一方面是指國家的相關部門對信訪人進行的政策宣傳與解釋，另一方面包括國家的相關部門對信訪人訴求的反饋。無論上行溝通，還是下行溝通，從獲取執政合法性的角度而言，都具有重要意義。

從溝通的內容來看，信訪主要傳遞的是行政信息。行政信息是整個行政活動的基本元素，也是重要的軟資源，是科學決策的依據。「任何組織之所以能夠保持自身的內在穩定性，是由於它具有取得、使用、保持和傳遞信息的方法。」決策是否正確，關鍵在於能否以有效、及時、真實、全面的行政信息為依據。如果政治溝通內容空泛、非本質，行政決策的結果就不能把握住事物的要害，從而造成浪費；如果政治溝通的內容失效、失真，行政決策的結果就可能有缺陷，甚至完全錯誤。只有在行政信息溝通過程及時發現問題、確立目標，選擇最佳方案，才能確保決策的可靠性，為實現預期的行政效率提供有效保證。此外，行政信息是確保行政執行順利的重要前提。行政執行是通過行信息反饋不斷與決策層保持聯繫的過程。行政信息內容連續和反饋，整個行政執行過程就能有效控制，始終與決策指令保持一致，達到預期的目的。

從實際的功能來看，信訪是決策者與普通民眾之間互動交流的「橋樑」。就現代社會的政治實踐來看，決策者與普通民眾之間都會存在一定的距離，這種距離還隨著時代主題、社會事件、政治環境的改變而不斷變化。而且，一般而言，執政的時間越長，其最高決策者與普通民眾的距離就會越遠。這一方面是由於科層制的運用與存在使得執政者內部形成多層級的官僚階層；另一方面是由於執政者與普通民眾的政治互信機制還不健全造成的。溝通距離的存在會影響決策者尤其政治領袖對基層決策信息的獲取，如何傾聽來自基層的聲音，是處於權力鏈條頂端的決策者必然面對和必須解決的問題。信訪恰恰為解決這個問題提供了可能，作為一種政治溝通渠道，信訪保證了每個公民都可以直接與任一層級的決策者進行直接的對話與交流，這大大提高了政治溝通的效度。

通過信訪，中國共產黨廣泛吸收廣大人民群眾參與管理國家大事，既發揚了民主，克服了工作中的缺點，又完善了政治機制，為革命和社會主義建設事業提供了保障。可以說，信訪制度在設立之初具有極其特殊的價值與目標：它一方面有利於建立鞏固政權所需要的公共秩序；另一方面有利於樹立政府權威，提高政府的公信力；同時，它為黨和政府提供大量、重要、苗頭性的政治信息，成為決策行為的可靠依據。

（摘自《信訪與法治》，人民出版社。主編：張宗林、鄭廣淼；副主編：張建明、成曉娜、黃莉）