簡述信訪

安塞信訪 2017-06-27 17:02

信訪，是指公民、法人或者其它組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。

原則

屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合。

特色

除法律以外的又一種解決問題的辦法，是一種比較直接的利益表達形式。但是，由於信訪的有關信息一般要經過信訪辦公室工作人員的篩選，然後遞交給有關領導、有關機關，所以從這個意義上來講，也是一種間接的利益表達方式。

產生依據

中國政府的突出特點，是在大部分民眾頭上，從中央到鄉鎮共有五級黨政政府(在農村地區有時還包括一級不是政府的政府，那就是村委會、村黨支部)，城市比農村少一級鄉鎮政府(直轄市再少一級──地市級)，但又多一級"單位"。上下級黨政政府之間等級地位十分森嚴，各級政府都是下管一級，形成一個層層向下約束、層層向上負責的"金字塔"式的嵌套機制。這意味著，中央政府其實並不能形成真正的中央集權，除了少數例外，它只能直接管到省、部級，即使是對比如某省某縣的拆遷政策進行糾正，也要通過該省，而該省也須通過該縣的上一級政府，即地市級黨政政府來具體處理，比如將該縣的黨委書記和縣長撤職。

這個制度邏輯，決定了上一級政府總會鼓勵民眾提起針對其下級政府的上訪，但卻不希望民眾越過自己到自己的上級政府上訪。針對下級政府的上訪使得本級政府可以行使約束下級政府的權力，所以上訪有時候會對上級政府"賦權"──賦予它管理下級政府的權力;如果民眾越過本級政府上訪，卻將使本級成為上級政府約束的對象──哪怕民眾反映的是自己的下級政府，但在上級政府看來，該為此負責的卻是本級政府。

這就形成了中國信訪制度的一大特色:容許逐級上訪，直至上訪到中央政府，但反對越級上訪。

信訪特點

在上訪者看來，最沒有"官官相護"嫌疑的是北京的中央政府。所以，上訪的最終目的往往是"千方百計進京城"。據國家信訪局統計，2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14%，省級只上升0.1%，地級上升0.3%，而縣級反而下降了2.4%.另外，中央和國家機關受理群眾信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負增長1。

這也造成了一個以北京為圓心的上訪高發地域。北京周圍的幾個省份無一例外成為上訪大省。山東某地的法官告訴我，他們當地有幾個村莊由於離鐵路比較近，民眾去北京很方便，被稱為"國務院直屬村"，一有什麼事，村民便乘坐火車到北京上訪，讓當地政府頭疼不已。河北某縣由於與北京相鄰，到天安門的距離比到省城的距離還近，預防上訪、維護穩定便成為當地政府的頭等大事。

效率

然而，向上負責、下管一級的現行政府體制，也決定了位於北京的中央政府實際上並沒有處理地方事務的足夠信息和組織資源乃至精力。中央政府只能管到省部級。面對潮水一樣湧來的進京越級上訪者，中央政府實際上難以判斷哪些上訪者的控訴更真實，而信訪者也難以證明自己的問題比別人的問題更重要，需要優先解決。中央政府有時需要派工作組到當地調查，也就是直接獲得信息，但實際上中央政府不可能事事都派工作組。只能對下級黨委政府考核信訪量，從而進入惡性循環。即越是考核量，信訪量越大。

不過，對於上級政府來說，上訪者所提供的個案材料雖然無法作為直接處理個案的依據，但匯總起來，信訪材料還是可以作為發現總體情況的依據。比如，北京市1995年《信訪條例》就規定，"綜合研究信訪情況，及時向本機關負責人和有關部門提供信訪信息"是信訪工作機構的職責之一。如果中央政府發現，強制拆遷已經在地方上成為一個突出問題。

倘若上訪者理解了信訪制度的這一邏輯，那麼，他就會有意識地把自己的個案問題普遍化，以期引起上級領導的重視。以此顯示問題的嚴重程度。國家信訪局局長周占順在2003年時指出:"自1993年全國群眾來信來訪總量出現回升以來，已經持續上升了十年。……其他地區群眾來訪特別是群眾集體上訪上升趨勢也很明顯。"

對於集體上訪，國務院和各省市自治區的《信訪條例》並不鼓勵。比如國務院1996年《信訪條例》規定:多人反映共同意見、建議和要求的，一般應當採用書信、電話等形式提出;需要採用走訪形式的，應當推選代表提出，代表人數不得超過五人。2005年新《信訪條例》也沿用了這一規定:"多人採用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過五人。"各省市自治區《信訪條例》也大都沿用了集體上訪代表不超過五人的規定。

集體上訪的持續增加和日趨嚴重說明了信訪制度又一個錯位:上訪者的目的是解決個人或群體的具體問題，而上級機關卻希望從個別的信訪中發現普遍性問題，因為上級機關是政策的制定者，制定或改變政策的依據是普遍性問題，而不是具體問題。上級機關並不是具體問題的解決者，具體問題的解決仍然要通過下級政府。現行信訪制度的設計者希望，普遍性問題能夠通過一種個別化的形式反映出來，這樣反映的時候不會對社會穩定帶來太大震動。

上訪者在明白了這一點之後，反而容易採取一些反其道而行之的策略。上訪者相信，要使自己的具體問題得到解決或者優先解決，必須要採取一定的方式使問題顯示出其普遍和嚴重的一面，而集體上訪和反覆上訪就是一種向政府和社會表明問題普遍和嚴重的有效手段。一旦一起集體上訪的個案得到優先處理，產生的示範效應往往鼓勵其他上訪者群起仿效。這就是民間流傳的"大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決"的上訪經驗的由來。

信訪方式

辦轉信

國務院1996年《信訪條例》規定了辦理信訪的總的原則是"分級負責、歸口辦理，誰主管、誰負責"。2005年新《信訪條例》又強調"屬地管理、分級負責"。其中分級負責、屬地或歸口辦理就產生了一個信訪機關是以辦信為主還是以轉信為主的問題。 國家信訪局局長周占順2003年指出，群眾信訪問題，"80%以上是基層應該解決也可以解決的問題"。所以，"分級負責"意味著，除基層之外，上級信訪部門的主要工作就是向下轉信而不是辦信。

各省市自治區《信訪條例》都對人大、政府、法院、檢察院的具體信訪職能作出了具體規定，最完備的一個歸口管理的規定是中共中央辦公廳《信訪問題歸口分工處理辦法》(中共中央辦公廳〔1991年〕19號通知)，其中對黨紀、組織、法院、檢察院、公安、司法、監察等三十五個方面的信訪職責作出了規定。

上級工作以轉信為主，這些信訪轉到基層，基層無法再轉，無口可歸，有的地方就形成一個以黨政領導為主要責任人的工作格局。

"分級負責"、"屬地管理"、"歸口辦理"，最終落實在地方黨政領導人身上，專門的信訪部門和信訪工作人員則負責信訪信息上下左右的轉送。正是這一點引起了"信訪部門是二郵局"、"信訪制度是典型的人治"的詬病。新《信訪條例》賦予信訪部門更多的協調、督辦權，但其以轉信為主的功能不會改變。

走訪

新《信訪條例》列舉了信訪的形式為"書信、電子郵件、傳真、電話、走訪"，並處處透出不鼓勵"走訪"，而鼓勵書信、電話、傳真、電子郵件等狹義"信訪"的信息。但是，實際中人們一提到"上訪"，想到的卻總是千里迢迢的"走訪"，要求各級政府要"向社會公布信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話"，尤其是要"建立全國信訪信息系統，為信訪人在當地提出信訪事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利"。如果這個信息系統建立起來，人們真的就會在家裡坐在電腦前"上訪"，不用到政府門口、到北京、到天安門上訪了嗎?

實際上，許多上訪者之所以選擇"走訪"，尤其是"集體走訪"、"重複走訪"，並非是他們不了解信訪部門的聯繫方式，也並非是他們缺乏通信手段，不會上網，其中的奧妙，無非是在政府對遊行、示威嚴格管制的情形下，"走訪"尤其是"集體上訪"不過是民眾以上訪名義進行的遊行示威，一種公開施加壓力的手段。其他非走訪的"信訪"，最多只能傳遞信息，而不能施加壓力。沒有附加壓力的信息，其重要性、緊迫性只會排在附加壓力信息之後。

上訪者明白了這一點，就越發不會選擇最便捷的通訊手段。一封電子郵件是最沒有壓力的，最不耗費信訪部門和領導人的資源，但最節約資源的方式，就是最無力、最沒用的方式。與其發這樣一封電子郵件，還不如在人氣旺盛的網上論壇發一個帖子，有時候還能產生輿論壓力，引起領導人的重視。其實最有用的，仍然是集體上訪、反覆上訪。可以預計，即使這套全國信訪信息系統建立起來，千千萬萬的上訪者仍然不會去使用這種方便。在信訪問題上，光提供方便是沒有用的。

新《信訪條例》對走訪過程中的潛在壓力傳遞機制進行嚴格管制，規定上訪者不得"在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、衝擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通"，不得"在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所"(第二十條)，試圖以此把走訪者驅趕到設計好的狹義"信訪"的軌道內。但是，即使這樣做成功了，沒有壓力傳遞方式，如何促動各級官員重視信訪?沒有壓力傳遞方式傳達的事件嚴重程度的信息，在潮水一樣湧來的"信件"、"電子郵件"中，又如何判斷輕重緩急?

視頻接訪工作

2014年年5月，最高法院制定出台了《最高人民法院遠程視頻接訪規則》，指導全國法院開展遠程視頻接訪工作。通過遠程視頻接訪，申訴信訪人員可以在申訴信訪案件的一審法院或者申訴信訪人員住所地的基層人民法院，通過遠程視頻接訪的方式向最高人民法院表達訴求。