中國經濟周刊微信號：ChinaEconomicWeekly

中國經濟周刊官方網站：經濟網 www.ceweekly.cn

《中國經濟周刊》記者 謝瑋丨北京報道

2017年入冬后，由於天然氣供應緊張，部分城市和農村居民在冬季供暖期並未如期獲得供暖。「供不應求」導致燃氣價格上漲，多地區城市燃氣公司供應告急，天然氣供應緊張問題備受關注。

12月4日，環保部下發《關於請做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過冬工作的函》。這份特急函明確，「以保障群眾溫暖過冬為第一原則」。進入供暖季，凡屬（煤改氣、煤改電工程）沒有完工的項目或地方，繼續沿用過去的燃煤取暖方式或其他替代方式；已經完工的項目及地方，必須確保氣源、電源穩定供應及價格穩定。12月7日，華能北京熱電廠恢復應急備用燃煤機組運行，北方重啟燃煤取暖。

群眾供暖問題得到了保障，但仍有許多問題待解。「煤改氣」究竟是否天然氣供應吃緊主因？應如何推進北方地區清潔供暖？

始料未及的供應短缺

事實上，無論是「煤改氣」還是「煤改電」都是清潔能源供暖的選擇，如今正在華北大部分地區積極推進。

從2013年發布的《大氣污染防治行動計劃》開始，各地區陸續出台了與「煤改氣」相關政策。2016年，環保部發布的《京津冀大氣污染防止強化措施（2016-2017年）》中明確指出限時完成散煤清潔化替代。

2017年8月21日，環保部、發改委等九部委以及六省市地方政府下發《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（下稱《行動方案》），要求2017年10月底前，「2+26」城市完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上，並下達了各地煤改氣（電）計劃目標：北京市30萬戶、天津市29萬戶、河北省180萬戶、山西省39萬戶、山東省35萬戶、河南省42萬戶。

然而，由於工期太緊，許多地區並未按時完成煤改氣（電）施工，一些已經完工的地區又由於氣源緊張、供應不足，部分居民在冬季供暖期未能如期獲得供暖。

「我從6月份就開始各個地方政府跑，很多縣裡面的政府壓根就不管這個事兒，市裡面怎麼通知，他們怎麼干。市裡也在等省里的通知。」一位中石油天然氣業務相關人士李磊（化名）對《中國經濟周刊》記者直言，在今年4-7月，即「煤改氣」的前期，政府層面還沒有明確的思路，「只是在轉發中央的政策性文件」。

「中央的政策從開始就是煤改氣，煤改電兩種選擇，宜氣則氣，宜電則電。地方上都在等通知，整體上地整改都積攢到了9、10月份」。李磊直言，在未做好溝通的前提下，地方上過急過快推進的大規模工程進展，並未考慮到後期的氣源供應問題，整體規劃不足。

他介紹說，目前，國內天然氣氣源供應商以中石油、中石化、中海油為主，但三家並非直接銷售商。氣源商需與直接對應終端用戶的城市燃氣公司溝通用氣計劃和用氣需求。上游公司需要根據期推進狀況及冬季需求確定指標。

「大宗的採購，不是說今天有需求，明天就能買到的。我去地方政府調研時，不少縣級政府壓根不搭理我們，他們認為有了需求，我們就可以提供。所以造成了上游氣源不足的問題。城燃公司的煤改氣，也沒有計劃性，一窩蜂的改，改之前都沒考慮上游是不是有那麼多氣源。」

供不應求，價格上漲可想而知。我國天然氣管道價格與LNG價格實現雙軌制，LNG價格全面市場化。李磊告訴記者，近幾個月來，華北地區液化天然氣（LNG）價格由3000元/噸漲至9000元/噸，「已經漲瘋了，而且沒貨」。

11月底，河北省發改委發布緊急通知，自11月28日起進入全省天然氣供應II級預警狀態，即橙色預警，要求各地按照保供順序對工業、商業用戶限氣停氣。橙色預警狀態下，表明全省天然氣供需缺口達10%-20%。當缺口降至10%以下時，才會解除預警。

「氣短」不能全怪「煤改氣」

供應短缺，是否就該全怪「煤改氣」？清華大學研究生院院長、原熱能工程系主任、長江學者特聘教授姚強在接受媒體採訪時表示，天然氣供不應求的緊張局面，是需求側超預期規模的增長和供應側始料未及的減少造成的。 而去年12月日均新增的1.3億立方米天然氣用量，「煤改氣」僅佔30%左右。

姚強認為，實際上，很多地方未能及時制定嚴格、詳細、能落地的「壓非保民」措施，未能將增加的用氣量用於民用，而是給了工業。有的還出現了一些不正常情況，如由於民用氣和非民用氣價格雙軌制，一些燃氣公司打著民用氣的名義申請到更多天然氣，卻將低價購得的民用氣銷售給出價更高的非民用使用，賺取差價，從中牟利，使本該保障民生的天然氣供給更加緊缺。

「氣荒的產生，煤改氣是一個很重要的原因。但問題不在氣，而在於地方政府在工作推進過程中，還是犯了層層加碼激進推進的毛病。」 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所所長助理、研究員郭焦鋒亦向《中國經濟周刊》記者表示，此外，規劃協調方面也存在問題，環境規劃和能源規劃之間是缺乏協調性，「煤改氣，在有些環節出現了脫節，工程有些環節沒完工，完成的工程氣供不上。」

另一方面，天然氣價格雙軌制也是被認為是影響供需的重要原因。廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強亦向《中國經濟周刊》記者介紹，天然氣定價機制失調，市場化改革滯后，是導致供應短缺的深層原因。

「天然氣價格沒有理順，企業（幹活兒）沒有那麼賣力。」 林伯強直言，即便出現供給缺口，如果企業有利可圖，肯定會更加全力以赴生產滿足需求。

郭焦峰介紹，目前我國天然氣價格存在兩個「雙軌制」，即管道氣和LNG氣雙軌制的，居民氣和非居民氣雙軌制。

「在局部地區供氣比較緊張的時候，有些企業可以把管道氣變成LNG氣，再通過加價銷售到終端，就變相地提高了價格。這也是現在漲價的一個原因。」他分析指出，「另外居民氣和非居民氣雙軌制，導致有些企業是不大願意供居民氣的，這樣在居民領域凸顯供需緊張。同時，下游企業可以向上游企業要供氣指標，要來之後他們不一定把這些氣供到居民，而供給了其他領域的用戶，工業用可以賣高價。這樣的雙軌制也造成了供需矛盾更加突出。」

12月20日，國家發改委官網對外發布了《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017-2021年)》（下稱《規劃》）。《規劃》對北方地區清潔能源取暖工作進行了整體部署，包括清潔取暖現狀、存在問題、熱源選擇等，並特別對煤改氣工作提出了具體要求。其中，明確要在2019年北方地區清潔取暖率達到50%，其中2+26重點城市城區的清潔取暖率達到90%以上，縣城和城鄉結合部達到70%以上，農村地區達到40%以上。

《規劃》要求「煤改氣」要在落實氣源的前提下有序推進，供、用氣雙方要簽訂煤改氣供氣協議並嚴格履行協議，各級地方政府要根據供氣協議制定煤改氣實施方案和年度計劃。

天然氣改革需繼續推進

「煤改氣還是應當堅定不移繼續推進下去，」這項工作的方向、目標和主要做法還是沒問題的。」郭焦峰直言，一方面要總結經驗教訓，把計劃做的更加完整、詳盡、做的更好。最好能建立協調部門，對煤改氣工程進行協調，將工作各個環節對接到位，落到實處。

參照發達國家經驗，清潔能源供暖被認為是解決環境問題的良方。而作為其中的「主角」，我國的能源發展政策也一直對天然氣青睞有加。有數據顯示，天然氣在全球一次能源中消費佔比近24%，而我國的天然氣佔比僅為5.8%。

在「十二五」規劃中，我國提出天然氣消費量佔一次能源中的比重達7%。但到2015年，這一數字僅從2010年的4.4%提高到5.9%，規劃未能如期完成。2016年，能源發展「十三五」規劃出台，明確提出將天然氣在我國一次能源消費中的比重提高到10%。如何讓天然氣的消費格局煥然一新，成為一系列改革關注的重點。

林伯強認為，由於政府規劃將2020年天然氣佔一次能源比例從目前的7%提高到10%，意味著今後天然氣需求將快速增長。政府在推動天然氣需求的同時，需要關注保障供給。

「從天然氣角度來看，還有一部分工作要繼續推進。」郭焦峰向《中國經濟周刊》記者提出了幾點建議，首先，最重要的是推進天然氣改革，儘快建立國家天然氣管道公司，儘快實施管網第三方供給准入，讓更多的基礎設施讓更多的企業公平使用。同時，建立全國天然氣市場的交易中心，使天然氣能夠有序的有效的進行科學合理額調度，安排天然氣的供需和不同地區的平衡。第三，加大對管網基礎設施的投資力度，尤其是一些連接線，儲備設施，調峰設施等。

郭焦峰介紹，從總量看，目前我國輸氣管道主要由三桶油運營，其中中石油約佔75%，中石化、中海油分別約佔10%，其餘企業約佔5%。從長輸管網來看，我國目前里程數不到7萬公里，與年供2000多億方氣量氣相比，還是存在很大的差距。離滿足需求、實現順暢供應的要求至少需要增加3萬公里。

「這些設施，幾桶油都在投入，但不掙錢。一部分是由於分隔使用，沒有規模效應。如果能夠成立國家管網公司，就能夠統一使用，提高規模效應。」郭焦峰直言。

去年5月21日，國務院正式印發《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》文件（下稱《意見》），明確了深化油氣體制改革的總體思路和主要任務。《意見》提出，要分步推進國有大型油氣企業幹線管道獨立，實現管輸和銷售分開，實現油氣幹線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。

郭焦峰向記者透露，組建國家天然氣管道公司的工作正在積極推進，有望在2018年落地，「氣荒這個事兒為積極推進改革敲響了警鐘，提供了動力。2018年，國家級的天然氣管網公司可能落地。」

而在天然氣價格改革方面。2016年12月，國家發展改革委宣布將改革天然氣管道運輸價格機制，遵循「准許成本加合理收益」的原則制定和調整天然氣管道運輸價格。大的反方向來說，長輸管道按照合理成本價合理的原則，按8%的投資回報率定價，對於城市燃氣的價格按照7%的投資回報率來確定價格。

「我還是這個觀點，要儘快全面放開天然氣價格，按照管住中間，放開兩頭的原則，把管道的價格管住。」郭焦峰直言，居民氣和非居民氣價格並軌，也非居民氣價市場化，還是要按照合理成本加合理利潤的原則，在一定時期內，由政府給予供居民氣價定價。要讓燃氣企業可以實現保本微利，相信在價格改革之後就不會出現大家由於利益的原因，對居民天然氣供氣積極性不高的情況。