讓陳老師帶大家回顧一下新中國成立之後的那些戶籍變遷史。

新中國成立初期中央政府基於鎮壓反革命、維護公共秩序和社會管理的需要建立了嶄新的戶籍制度。新戶籍制度政治色彩依然濃厚，但其人口登記和社會管理的基本功能中對人口遷移的這一限制有所放鬆，這一時期人口遷移限制寬鬆。

新中國成立初期

l1950年8月，公安部《特種人口管理暫行辦法》的出台標誌著新中國戶籍制度開始的起點。該辦法的出台正式開始了對重點人口的管理工作，目的是維護社會治安、保障安全。　　

l1951年2月，政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，後來1953年又作了修改。該條例詳細規定了城市國營企業職工所享有的各種勞保待遇，主要包括職工病傷后的公費醫療、公費休養與療養、職工退休后的養老金、女職工的產假及獨子保健、職工傷殘后的救濟金以及職工死後的喪葬、撫恤等。國家機關、事業單位工作人員在病假、生育、退休、死亡等各方面逐步建立起完善的勞保待遇。城市集體企業大都參照國營企業的辦法實行了勞保。除以上福利之外，城市居民還享有名目繁多的各種補貼，就業人口還可享有單位近乎無償提供的住房。在我國短缺經濟時代，有限的資源不可能滿足無限膨脹的城市人口的需要，政府必須限制享受計劃內社會福利的城市人口的數量。農村人民公社的戶籍管理對農民流動和遷移控制都十分嚴格。

l1951年7月，公安部《城市戶口管理暫行條例》的出台標誌著統一的城市戶口管理制度開始形成。在條例實行的目的中第一次提到「保障人民的遷徙自由」。條例的主要內容包括：對「戶」進行「住家戶」、「工商戶」、「公寓戶」、「船舶戶」、「寺廟戶」和「外僑戶」等的分類；對人口出生、死亡、遷出、遷入、社會變動等戶口管理一律由公安機關執行。　　

l1953年4月，為了全國人大及地方人大的選舉做好選民登記工作，政務院發布和頒布了《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》與《全國人口調查登記辦法》。

l1953年6月30日24時，我國開始了首次具有現代意義的人口調查登記，調查登記內容主要包括姓名、性別、年齡和民族等四個項目。此次人口普查不僅使政府對全國經濟生活的計劃安排有了可靠的數據來源，還使戶口登記制度在農村的正式建立有了可能。

「大躍進」、「文革」時期（1966-1976）人口遷移限制嚴格。大躍進時期重工業優先發展戰略和計劃經濟體制的建立強化了我國固有的城鄉二元經濟結構；大量農村剩餘人口開始不斷湧入城市。在這種情況下，為了維護社會秩序，戶籍制度限制人口遷移的功能開始顯現，並且隨著我國計劃經濟體制的逐步建立和完善，這種功能日益得到強化。

文革時期群眾高舉宣傳口號

l1953~1957年，黨中央連續出台文件限制農村人口盲目外流。

l1953年4月，政務院下達《勸止農民盲目流入城市的指示》，首次以政府的名義阻止農民進城，要求對流入城市的農村勞動力實行計劃管理。

l1954年3月，內務部和勞動部聯合發出《關於繼續貫徹勸止農民盲目流入城市的指示》，重申了前述政務院的通知精神。

l1954年12月，國家內務部、公安部、統計局聯合發出《關於共同配合建立戶口登記制度的聯合通知》，要求「普遍建立農村的戶口登記制度，規定農村戶口登記由內務部主管，城鎮、水上、工礦區、邊防要塞區等戶口登記由公安部主管，人口統計資料的匯總業務由國家統計局負責」。從此可以看出我國戶籍管理在城市和農村開始有所區別，對城市側重於社會治安方面，而對農村側重於人口統計方面。

l1955年4月起禁止城市各單位招收農民就業。，中共中央在《關於第二次全國省、市計劃會議總結報告》中批示：「一切部門的勞動調配必須納入計劃，增加人員必須通過勞動部門統一調配，不準隨便招收人員，更不準從鄉村中招收人員。」

l1955年6月，國務院發布了《關於建立經常的戶口登記制度的指示》，在城市、鄉鎮、農村等全國範圍內建立起戶口登記制度，由此我國城鄉統一的戶口登記制度開始形成。　　　

l1955年8月，國務院同時發布了《農村糧食統購統銷暫行辦法》和《市鎮糧食定量供應暫行辦法》。第一個《辦法》中規定了「農村居民遷居外地的，應憑戶口轉移證件至國家糧站辦理糧食供應的轉移手續」，第二個辦法中規定了「……連同戶口證件，送當地人民委員會或其指定機關核發市鎮居民糧食供應證。……市鎮居民婚嫁、出生、死亡、分居、並居的，均應在辦理戶口手續后，憑戶口證件辦理糧食供應的增、減、轉移手續」。由此居民糧食的供應與其戶口的性質已密切聯繫在了一起。　　

l1956年2月，城鄉戶口管理工作和組織機構得到統一。國務院發出指示要求把內務部和各級民政部門管理的農村戶口登記、統計工作移交給公安部門，我國形成了統一的城鄉戶籍管理機構。

l1956年3月，公安部召開全國第一次戶口工作會議，明確了我國戶籍管理的三大基本任務，即「證明公民身份，便利公民行使權利和履行義務；統計人口數字，為國家經濟、文化、國防建設提供人口資料；發現和防止反革命及各種犯罪活動，密切配合鬥爭」。此次會議意在為將在我國建立起一套較為系統、完整的戶籍管理制度做好鋪墊。

l1956年8月，中共中央批發勞動部黨組報送的《關於解決城市失業問題的意見》，提出各企業事業單位招收人員時，仍應遵守先城市后農村的原則。

l1956年12月開始到次年12月之間，中央政府及有關部門連續發布了9個限制農民進城的文件，文件的內容和措辭越來越嚴厲。

l1957年12月，中共中央、國務院聯合發出《關於制止農村人口盲目外流的指示》，要求城鄉戶口管理部門嚴格戶籍管理，進一步加強制止農業人口盲目外流，這標誌著我國政府已充分認識到解決「農村人口盲目外流」問題的重要性和迫切性。

l1957年12月，國務院在《關於各單位從農村中招用臨時工的暫行規定》中明確提出，各企事業單位需要臨時工而在本單位不能調劑解決時，應報由當地勞務部門從其他單位調劑解決，只有在本地依然不能解決時，才可以開始布置招用。招工時務必優先考慮當地城市，不足時，才能從農村招用。這些規定使農村勞動力被徹底地排斥在城市就業的大門之外，憑戶口安排就業的就業制度確立起來。城市職工享受城市獨有的社會福利制度。

l1953~1957年，城市戶籍與糧食供應、就業、社會保障等制度開始掛鉤，農村戶籍管理對農民外出流動和遷移進行嚴格控制，戶籍制度限制農村人口向城市遷移的功能更為強大。

l1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》作為我國第一個戶籍管理法規正式頒布。該條例「不僅將戶籍管理首次納入法制軌道」，並對常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記等戶籍管理的相關基本內容做了較為詳細的規定。該條例第10條規定：「公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。」該條例的頒布「正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，首次以法規形式限制農村人口遷往城鎮」。由此表明，「政府限制農民進城的二元戶籍制度開始以立法形式被正式確定下來」。

l1959年2月，中共中央發出《關於制止農村勞動力流動的指示》。3月，中共中央、國務院聯合發出《關於制止農村勞動力盲目外流的緊急通知》。農村人口向外流動再次被嚴格制止。

l1961年1月中共中央八屆九中全會決定的「調整、鞏固、充實、提高」八字方針以精簡職工和減少城鎮人口為目標，並隨後發出《關於減少城鎮人口和壓縮城鎮糧食銷量的九條辦法》，決定在三年內減少2000萬城鎮人口。在這段時期，我國人口遷移中出現了市民「回鄉」的現象。

l1961年12月，公安部轉發《關於當前戶口工作情況的報告》，要求對戶口進行徹底檢查，健全戶口管理機構。

l1962年起國家開始有組織、有計劃地動員城鎮青年上山下鄉，去農場就業或去農村人民公社插隊。「文化大革命」結束，原下鄉城市青年又陸續回到了城市，並重新獲得了城市戶口。　　

l1962年12月，公安部出台《關於加強戶口管理工作的意見》，該意見明確規定，嚴格控制農村人口向城市遷移，可以准許城市間必要的正常遷移，但要適當控制中、小城市與大城市尤其是北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市之間的人口遷移。

l1963年後，公安部開始用是否吃國家供應的商品糧作為戶口性質的劃分標準，即「農業戶口」針對不能吃國家供應的商品糧的農村居民戶，而相對的「非農業戶口」則針對可以吃國家供應的商品糧的城鎮居民戶。這標誌著我國公民因自身戶籍而被劃分為兩種不同身份。

l1958~1962年的「大躍進」和三年自然災害導致我國人口遷移出現逆城鎮化現象。自《中華人民共和國戶口登記條例》頒布后，進入高潮的「大躍進」運動又使大批農村人口進入城市，城市人口迅速增長。就在舉國上下都忙於大鍊鋼鐵趕超英美的時候，無人耕種、照料和收割的農業受到了重創。糧食的大規模減產，不僅使數千萬農村人口面臨飢荒，城市人口的糧食供應也日趨緊張。

20世紀60、70年代，國家對農村遷往城市尤其是大城市的限制愈發嚴格。

六七十年代的宣傳畫

l1977年11月，國務院批轉了公安部《關於處理戶口遷移的規定》，確立了處理戶口遷移的主要原則，「從農村遷往市、鎮，由農業人口轉為非農業人口，以及從其他城市遷往北京、天津、上海三市的，要嚴格控制。從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制」。作為補充，公安部又出台了「農轉非」的控制指標措施，規定「各市鎮每年批准遷入該市鎮並轉為非農業戶口的人數，不得超過該市鎮現有非農業人口數的1.5‰，對『農轉非』實行政策與指標雙重管理體制」。這一時期，以指標控制割斷城市間、城鄉間人口自由遷徙的戶籍管理制度完全形成。

20世紀80年代國家出台了多項「農轉非」政策，城鄉二元分割明顯的戶籍制度終於開始有所鬆動。1978年改革開放以來-人口遷移限制逐步放寬。隨著我國經濟的發展和市場經濟體制的逐步確立，城市對勞動力需求增加，而農村勞動力剩餘日趨明顯，戶籍制度阻礙人口遷移的問題愈來愈突出。為了適應新形勢的要求，國家開始逐步改革戶籍制度，即放寬指標控制，由指標控制轉變為準入條件控制，准入條件設定的「入市」門檻也不斷降低。隨著改革的深入，戶籍制度改革不斷朝著有利於實現人口自由遷徙的方向邁進，逐步與附著其上的福利相分離，恢復戶籍制度人口登記和數據統計的本原功能。

八十年代的自行車

l1980年9月，公安部、糧食部、國家人事局聯合頒布了《關於解決部分專業技術幹部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題規定》，確定對高級專業技術幹部以及在專業工作上有特殊貢獻的專業技術幹部的農村家屬，可不受公安部門的正常審批比例限制，遷往城鎮。」這是我國對人口遷移實行指標約束控制的戶籍制度首次開始鬆動。隨後，國家和中央有關部委又相繼出台了多項「農轉非」政策，這些受益者多數為高級技術人員、為國家做出過特殊貢獻的人員及其家屬。為了適應大規模人口流動的要求，國家還將「農轉非」的控制指標，由不超過當地非農業人口的1.5‰，改為不超過當地非農業人口的2‰。　　

l1984年的自理口糧戶口政策和1992年的當地有效城鎮居民戶口政策推進了一部分農村居民向城市居民的身份轉變。

l1984年，國務院發出了《關於農民進集鎮落戶問題的通知》。規定凡申請到集鎮務工、經商辦服務業的農民和家屬，在城鎮有固定住所、有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應准予落常住戶口，發給《自理口糧戶口簿》，統計為「非農業人口」。這一政策的實施，首次衝破了戶籍制度指標控制的堅冰，使城鄉人口流動成為可能。儘管自理口糧戶口並非正式的城鎮戶口，但它使一直被固定在土地上的農民有了改變自己職業和選擇生活住所的權利。　　

l1985年公安部出台了《關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》，該規定決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度。具體規定為：「留宿暫住人口的單位和居民要嚴格執行戶口登記條例的規定，做到來人登記，走人註銷，公安派出所進行嚴密管理。」「對暫住時間擬超過三個月的十六周歲以上的人，須申請《暫住證》。對外來開店、辦廠、從事建築安裝、聯營運輸、服務行業的暫住時間較長的人，採取僱用單位和常住人口所在地主管部門管理相結合的辦法，按照人口登記機關的規定登記造冊，由所在地公安派出所登記為寄住戶口，發給《寄住證》。」儘管該規定使中國公民在非戶籍地長期居住具有了合法性，在一定程度上解決了我國流動人口戶籍和城鎮人口戶籍的銜接管理問題，但是不論是暫住證還是寄住證都未能觸及我國城市流動人口的落戶問題。

l1985年我國開始實施的居民身份證制度是對城鄉二元分割的戶籍制度的一次重大改革。全國人大常委會通過了《中華人民共和國居民身份證條例》，該條例規定「居民在辦理涉及政治、經濟、社會生活等權益事務時，可出示居民身份證，證明其身份」，我國統一的居民身份證制度開始建立。「一人一證」對「一戶一薄」的替代，實現了戶籍制度由對「戶」管理向對「人」管理的轉變。一方面，管理模式的轉變極大地放鬆了戶籍制度對於人口遷移的約束和限制；另一方面，居民身份證制度的實施也體現出了我國公民平等權和自自由遷徙權理念的回歸。　　

20世紀90年代愈來愈開放的戶籍政策。

90年代流行的港台明星

l1992年，公安部發出《關於實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，規定：「小城鎮以及國務院或省級政府批准建立的經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區，重點是縣城以下集鎮的居民，可辦理當地有效城鎮居民戶口。」當地有效城鎮居民戶口和自理口糧戶口類似，是一種介於城市戶口與農村戶口之間的戶口類別。擁有城鎮居民戶口的居民並不能享受到類似於國家給予非農業戶口居民的種種福利和利益。因此，城鎮有效戶口僅僅是一種具有過渡性質的戶籍形式。　　

l1994年以後，國家取消了戶口按照商品糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口的二元戶籍模式，以居住地和職業作為劃分農業和非農業人口的標準，建立了包括常住戶口、暫住戶口和寄住戶口三種管理模式在內的戶口登記制度。

l1996年7月1日，新常住人口登記表和居民戶口簿正式啟用。新的戶口簿將「戶別」的填寫重新規範為「家庭戶」和「集體戶」，取消了「農業」和「非農業」兩個戶口類型，使戶口登記能夠如實地反映公民的居住和身份狀況。

l1997年以後，以小城鎮戶籍制度改革為契機，各省紛紛取消農業戶口、非農業戶口性質的劃分，按照常住居住地登記戶口的原則，統一登記為居民戶口。但是，這種登記制度的變化，並沒有改變城市人口和農村人口在福利待遇上的差別，對於人口流動和遷移的意義並不大。1997年以來我國小城鎮的戶籍制度改革大大放寬了農村居民遷移到小城鎮的條件。1997年7月，國務院批轉公安部《關於小城鎮戶籍制度改革試點方案》，全國各地逐步放寬小城鎮戶籍限制，規定「允許已經在小城鎮就業、居住並符合一定條件的鄉村人口在小城鎮辦理城鎮常住戶口，以促進農村剩餘勞動力就近、有序地向小城鎮轉移。

l1998年國務院為大中城市的戶籍遷移限制打開幾道缺口。

l1998年7月，國務院批轉了公安部《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，規定實行「新生嬰兒隨父隨母落戶政策」、「放寬解決夫妻分居問題的戶口政策」、「老人投靠子女政策」以及「在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或生活來源，已居住一定年限並符合當地政府有關規定的，可准予在該城市落戶」的政策。這項政策不再提「限制到中等城市落戶」的規定，為大中城市的戶籍遷移限制打開了缺口。　　

2000年以後西部省區在西部大開發進程中放寬人才戶口遷移限制。

千禧龍年紀念幣

l2000年，國家制定了西部大開發戰略，公安部在制定服務西部大開發的若干措施中，提出了西部的地級市以下城市可以參照小城鎮的辦法推行戶籍改革，直轄市、副省級市根據當地實際，調整戶口遷移政策，放寬各類人才戶口遷移限制的意見和建議。西部許多省區積極響應，放寬了人才戶口遷移限制。如重慶市制訂了戶政管理服務西部大開發的10條政策措施，放寬了有關人才落戶的政策；陝西省規定對於國有大中型企業和非公有制企業招收的大專以上學歷人員，在與企業簽訂勞動合同並有固定住所后，可以申請辦理本人現住地的落戶手續，工作滿三年可申請辦理配偶及子女落戶手續，其中本科以上學歷人員不受工作年限限限制。　　

l2001年3月，國務院在批轉公安部《關於推進小城鎮戶籍制度改革意見》中，明確指出全面推進小城鎮戶籍制度改革的目標，並決定「對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理」。值得一提的是，國務院的這個改革意見所體現的基本精神表明，允許各地可按照具體情況推進本地戶籍制度改革。2001年，湖州、鄭州、石家莊率先降低農民向城市遷移的准入條件。

l2003年，全國各地戶籍改革措施推誠出新。一些城市取消了農業戶口與非農業戶口的區別，推行城鄉戶口一體化；其他城市則另闢蹊徑通過進一步降低城市戶籍門檻，以准入條件代替指標控制；部分超大城市，如上海、北京、廣州開始實施居住證制度。總體而言，「合法固定住所」和「穩定的收入」或「生活來源」，逐漸成為城市落戶的基本「入市」條件。　　

l2009年2月上海市出台《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，即所謂的上海戶籍制度改革「新政」，表明超大城市的「計劃制」堅冰開始被打破。上海戶籍新政規定：持有居住證人員同時滿足持有《上海市居住證》滿7年、持證期間按規定參加本市城鎮社會保險滿7年、持證期間依法在本市繳納所得稅，在本市被聘任為中級及以上專業技術職務或者具有技師（國家二級以上職業資格證書）以上職業資格、且專業及工種對應，無違反國家及本市計劃生育政策規定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄；持證人員的配偶符合規定條件的，可以同時申請辦理本市常住戶口，不符合條件的可以按現有投靠落戶政策辦理；未成年子女可以隨遷；在每年辦理落戶數量方面，本市對持證人員申辦常住戶口實行年度總量調控，符合條件的持證人員按規定排隊輪候辦理。超出當年調控人數總額的，依次轉入下一年度辦理。

l2010年中央經濟工作會議於2009年底在北京召開。會議明確要求，「當前，要把重點放在加強中小城市和小城鎮的發展上，要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制。」這一要求表明，中央在當前和未來戶籍制度改革上的思路已經很明確，那就是針對農民工落戶問題要進行戶籍制度的創新，且要從中小城市和城鎮尋找突破口。

21世紀以後我國經濟迅速發展和改革的不斷深入，城鄉戶籍制度改革的許可權下放到了各地方政府。各地根據本地實際和經濟社會發展的需要，推出了相應的城鎮戶籍制度改革舉措，我國戶籍制度正式開始由指標控制轉變為準入條件並且准入條件也在不斷降低。戶籍政策一直在變化，趨勢是一直向好的方向變革。我們有理由相信未來國家會逐步取消戶籍政策。