國家治理 | 全面依法治國：國家治理領域的深刻革命

來源 | 《審計觀察》2017年第四期 ·國家治理

作者系本刊特約記者 張凌寒

十九大報告中提出「堅持全面依法治國」是十四條新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，並著重指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導。

在「中國特色社會主義進入新時代」這一嶄新的歷史階段節點上，十九大提出的全面依法治國及其指導方略，必將深刻影響黨和政府的思維及行為方式，帶動國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。

---舉旗定向---

堅持全面依法治國內涵解讀

依法治國並不是第一次在黨中央的政策綱領性文件提出，但此次十九大提出「全面依法治國」從表述、地位與理論深度等方面都有最新的突破，對我國真正實現「法治中國」有著舉旗定向的重要意義。

——依法治國的最新表述

值得注意的是，十九大報告中所強調的「深化依法治國實踐」這一全新提法，成為「依法治國」範疇中的最新表述。報告指出：「全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，發展中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規治黨有機統一，深化司法體制改革，提高全民族法治素養和道德素質。」

也就是說，在依法治國的「有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究」的表述中，我國已經基本完成了建設法制體系的階段，轉而進入到踐行全國依法治國的攻堅階段。在這個階段，讓依法治國的理念深入政府、官員和百姓的心中，用每個具體的個案體現我國依法治國的實踐進展，已經成為現階段推行依法治國的核心任務。

——社會主義的基本方略

十九大報告談到「新時代中國特色社會主義思想」時，把全面推進依法治國總目標作為十四條新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。也就是說，在我國邁向新的歷史階段時，中國特色社會主義思想將依法治國作為國家治理和社會治理的精髓，吸納進中國共產黨的新時代治國理政方針之中。

黨的十八屆四中全會決定指出，全面推進依法治國必須堅持以下五大基本原則：堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結合、堅持從中國實際出發。其中習近平總書記首先強調的、講得最多的，是堅持中國共產黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保證，是我們的法治同西方資本主義國家法治最大的區別，也是為我們的法治實踐所證明了的重大制度優勢。

——百年奮進的根本目標

全面實現依法治國的目標被納入中華民族百年奮進的目標體系中。在習近平總書記談到向第二個百年奮鬥目標進軍分兩個階段走的目標時，特彆強調：「到2035年，我國法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現。」新中國成立以來，以每三十年為單位發生深刻變革。從新中國成立到改革開放是三十年，從改革開放到基本實現小康社會也是三十年。依法治國將成為我國將建立法治國家、法治政府和法治社會的目標。由此可以預見，黨的十九大之後，法治在國家治理體系和治理能力現代化中，將扮演更加重要的角色，將發揮更加基礎性的作用。

---謀篇布局---

成立中央全面依法治國領導小組

當前，我國正處在開啟中國特色社會主義新時代的重要時刻，能否全面推進依法治國關鍵看方向是否正確、政治保證是否堅強有力。具體而言，就是在貫徹依法治國領域黨的領導強不強。成立中央全面依法治國領導小組在「中國特色社會主義進入新時代」這一歷史坐標下，在建設「法治中國」理念提出四年多的關鍵節點，背後深意愈加凸顯。中央全面依法治國領導小組的成立，將發揮總體設計、統籌協調、整體推進、監督落實的多項職能，為全面推進依法治國進程「謀大局，把方向」。

——依法治國的組織保障

堅持黨的領導是實現全面依法治國的根本保證。黨領導一切的要求落實到全面依法治國中，必然要求在組織保障上成立黨對全面依法治國的領導機構。中央全面依法治國領導小組順應時代需要而生，加強對法治中國建設統一領導的組織保障，也是十九大在推行全面依法治國各項舉措中最大的亮點。

2013年1月，十八大后召開的第一次全國政法工作會上，習近平總書記做出重要批示，首次提出建設「法治中國」的新要求。在十九大報告中，「法治中國」之路實現了歷史性的再部署：「成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導。」在領導小組做出的頂層設計引領下，法治中國在中國特色社會主義的新時代不再是抽象的藍圖，而是可以確定實現的具體構造。中央全面依法治國領導小組將從上而下克服深化依法治國實踐的各種阻力，協調各個組織，全國勠力同心邁向法治中國夢。

——法治強國的頂層設計

成立中央全面依法治國領導小組，既是對既往改革成效的充分認可，也為進一步總結改革經驗、鞏固改革成果、協調改革利益、化解改革矛盾、強化改革力度打下了堅實的領導基礎，提供了頂層設計空間。從其他領域的改革實踐來看，類似中央領導小組的成立，其引領作用和協調功能的發揮起到了關鍵性作用。在依法治國這個宏大的國家治理體系中，中央全面依法治國領導小組對進一步深化這一國家治理深刻革命的引領作用和協調功能值得期待。成立中央全面依法治國領導小組，可以更好地把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程。從思想領域，可以統一全國人民在依法治國方面的認識、思想和意志，形成深化依法治國實踐的強大合力。從制度領域，可以從制度設計層面不斷發現推進依法治國中出現的新情況，及時解決新問題，與時俱進做出一系列關係法治中國建設的重大決策。

——深化改革的關鍵舉措

改革開放以來，經過三十多年的法治建設，我國各省市縣均建立了三級法治領導機構，我國的依法治國工作也取得了一系列成就。為了推進依法治國的進一步深化，中央全面依法治國領導小組，將使得這些機構有了頂層領導，將有利於充分發揮這些法治機構的作用，進一步增強推進法治中國建設的合力。這是在中國特色社會主義新時代深化改革的關鍵舉措。

中央全面依法治國領導小組不是傳統意義上對公檢法司安等政法業務部門的領導，而是全領域、全系統、全過程推進全面依法治國的領導小組。在黨和全國人民依法治國方面的認識、思想和意志，深入貫徹推進黨的領導，形成深化依法治國實踐的強大合力。可以預見，在黨的十九大之後，法治在國家治理體系和治理能力現代化中，將扮演更為重要的角色，發揮更加基礎性的作用。

---深化實踐---

各領域戰線推行全面依法治國

如何深化依法治國實踐，習近平總書記在十九大報告中提到，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。如何深化全面依法治國的實踐，涉及立法、執法、司法、黨務各個部門和組織機構，關乎到每個公民、每個黨員，沒有統一協調，難以形成良性整體機制。與此同時，對於「社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強」等現實問題，十九大報告提出要從各領域開展深化實踐，以破解難題。

——堅持憲法根本大法的地位

立善法於天下，則天下治；立善法於一國，則一國治。回望過去五年，全面依法治國被納入「四個全面」戰略布局，依靠「法治」所發揮出的巨大功效，有力推進了國家治理體系和治理能力現代化建設，逐步構築的中國「法治大廈」基礎已清晰可見。「深化依法治國實踐」的提出，明確要「加強憲法實施和監督」。

憲法是國家的政治宣言、根本大法，是治國理政、安邦福民的總章程，反映了全體人民的根本利益。其他法律法規都不能和憲法精神相衝突。所有的公權力活動、政府活動，都要受憲法的約束。十九大報告提出，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威，這也將是中央全面依法治國領導小組的重要工作內容。這是在新的歷史時期對依憲治國的進一步重申。完善全國人大及其常委會憲法監督制度，這有助於確保各級國家機關的文件和職務行為符合憲法精神，做到科學立法、民主立法、依法立法，使憲法確立的國家制度和公民基本權利得到落實，實現良法善治，並糾正違憲行為，維護憲法尊嚴，保障憲法實施。

——發展社會主義民主政治

在十九大報告第六部分，習近平總書記對「健全人民當家作主制度體系,發展社會主義民主政治」進行了系統闡釋。這部分，也被視為「法治」內容濃墨重彩的部分。將發展人民當家作主的社會主義民主政治作為全面貫徹依法治國目標的路徑，深深切合「 我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國家一切權力屬於人民」 的論述。特別是黨的十八大以來的五年，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，民主法治建設邁出重大步伐，科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法不斷推進，全社會法治觀念明顯增強。這不但是法律法規落實在紙面的過程，更是公平正義刻印在人心的過程。

發展社會主義民主政治要求各級領導幹部、廣大人民群眾培養法治觀念，在思想領域首先開展深刻革命。十九大報告要求各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法。為此，各級領導幹部要提升法治素養，自覺尊法學法守法用法，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想問題、做決策、辦事情。

從制度上來說，十九大報告力主推動社會治理重心下移，以開放性架構吸納社會力量，打造基層共建共治共享治理格局。黨和國家將重點深化社會組織參與法治建設，特別是推廣建立「鄉賢會」「百姓議事堂」等，支持各類社會主體自我約束、自我管理，在推動實施鄉村振興戰略，促進基層自治、法治、德治「三治結合」中發揮積極作用；深化矛盾多元化解機制建設，依靠基層組織和廣大群眾預防化解社會矛盾；深化恢復性司法實踐，實現法律效果和社會效果的最大化。

——深化司法體制改革

十九大報告指出，全面依法治國的重要舉措之一， 就是「深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義」。司法體制改革的四梁八柱主體框架已經基本確定，但這並不意味著，司法體制改革已經完全到位。一個孤立的制度很難實施，必須有整體的配套制度縱深推進。

自十八屆四中全會以來，「全面依法治國」一直是舉國上下共同著力的重要戰略方向，而司法體系毫無疑問處在依法治國治理變革的第一線。深化司法體制綜合配套改革，必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規範司法行為，加強對司法活動的監督，並全面落實司法責任制，這是推進全面依法治國的題中應有之義。這些年來，法治建設雖然取得了一定成效，但也存在著人民群眾對法治、公平、正義、安全等日益增長的美好需求與不平衡不充分的服務之間的矛盾，這也是法治建設的主要矛盾。因此，司法體制改革必然要求打造人民滿意服務型司法行政機關，推動司法行政職能由「行政命令型」向「群眾需求型」轉變。

司法責任制是司法體制改革的核心，對提高司法質量效率和公信力具有決定性影響。司法責任制改革切實落地落實落細，需要完善具體配套制度，以確保放權不放任、有權不任性。過去五年，圍繞「依法治國」這一宏觀的戰略目標，司法體系主導或參與了多項令人矚目的改革實踐，包括省統管人財物改革、員額制改革和以審判為中心的訴訟制度改革等，涵蓋了司法制度、訴訟制度等各大方面，同時也牽動、關聯了其他機構和系統的變遷與改革。

習近平總書記在十九大報告中指出：「從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實踐的前半程已經走過了，前半程我們的主要歷史任務是建立社會主義基本制度，並在這個基礎上進行改革，現在已經有了很好的基礎。後半程，我們的主要歷史任務是完善和發展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。」全面依法治國的治理構想，為我們描繪了中國法治建設升級版藍圖，明確了全面推進依法治國總目標和路線圖。舉旗定向、謀篇布局，法治中國夢想已在不遠處。與此同時，已經展開的「法治施工圖」， 將為中國全面建成社會主義現代化強國這一願景，鋪設堅實的前行之路。

（責任編輯：滕延妮）