美國與《聯合國海洋法公約》竟然是這種關係

作者：趙一水

廈門大學南海研究院研究員、深圳衛視特約評論員

近期幾則涉及到美國與1982年《聯合國海洋法公約》關係的新聞引起了筆者的濃厚興趣。

一條是來自鳳凰衛視的題為《鳳凰專訪美國務卿，看「霸道總裁」如何為沖闖南海狡辯》的報道。鳳凰記者問美國務卿克里：「美國為什麼可以要求中國遵循『美國自己都沒有加入的聯合國海洋法公約』？」美國國務卿克里：「我們是公約的締約國。我們沒有批准它，但是我們確實是締約國。美國支持《聯合國海洋法公約》，美國以《聯合國海洋法公約》為準則，即使我們國會還沒有通過它。但我們政府以此為準則，同意並且遵循規則。」

另一條是來自環球時報的題為《奧巴馬再促國會通過海洋法公約，自覺理虧意在中國南海》的報道。報道稱美國總統奧巴馬6月2日在位於科羅拉多州的美國空軍學院發表演講，敦促國會通過《聯合國海洋法公約》。有國內學者在接受《環球時報》記者採訪時表示，「美國基於《聯合國海洋法公約》提出所謂海洋權利主張，鼓吹航行自由，但該國卻是非締約國，嚴重缺乏依據。奧巴馬日漸感到理虧，因此呼籲國會儘快批准公約。」

微信公號「局座召忠」最近在一篇題為《張召忠：公海、領海與專屬經濟區，這些概念你必須知道》的文章中寫道：「美國沒有加入現行的聯合國海洋法公約，它堅持3海裡外就是公海的說法。」

這些報道的標題、記者的提問以及類似局座這樣的專家的觀點反映出，國內公眾包括一些專家學者在內，對於美國與1982年《聯合國海洋法公約》（以下稱《公約》）的關係還存在許多認識上的誤區甚至錯誤，這些錯誤認識反過來影響我們對美國立場的客觀分析和判斷。

一、美國是不是《聯合國海洋法公約》的締約國？

這是一個技術性而非政策性問題，回答之前需要我們回顧一下1969年《維也納條約法公約》對條約締結程序的相關規定。略去條約約文的起草、議定、認證以及前邊的談判程序，重點需要了解幾個與締約程序有關的概念。一是條約的簽署（signature）。簽署的文意是指締約國的全權代表在條約文本上籤上自己的名字。但是簽署並不表示已經簽字的條約對簽署國具有拘束力，除非在《維也納條約法公約》第12條規定的三種不同情況下籤署才具有同意承受條約拘束的效果。一般情況下，經簽署的條約還需簽署國根據國內法律規定履行國內的批准程序，再經過核准后才能生效。二是條約的批准、接受、贊同和加入。這些術語各依其本義是指一國據以在國際上確定其同意受條約拘束的國際行為，是國家給予經簽署的條約以國家同意的不同形式。批准更加正式和嚴格，涉及到不同國家憲法規定的不同立法程序，接受和贊同則更為簡化。

根據以上締約程序的不同階段，國家作為締約主體在不同階段有不同的稱謂，《維也納條約法公約》對此作出了專門規定。「談判國（negotiating state）」是指參與草擬及議定條約約文的國家；「締約國（contracting state）」是指不問條約是否生效，同意受條約拘束的國家；「當事國（party）」是指同意承受條約拘束及條約對其有效的國家；「第三國」是指非條約當事國的國家。簽署國（signatory state）在《維也納條約法公約》中也有提及，儘管未給予明確定義，但一般認為是指在條約上簽字的國家，不論條約是否已經生效，也不論條約是否經其國內批准。除此之外，在學術文章中也有使用締約當事國（contracting party）、非締約當事國（non-contracting party）等不同稱謂。簡單講，只有當事國（包括「締約當事國」）才是條約對其當然有拘束力的國家，其他稱謂並不必然表示條約對其有拘束力。儘管美國沒有簽署《公約》，考慮美國參加了《公約》的談判過程並於1994年簽署了關於公約第十一部分的《執行協定》，可以說美國是《公約》的簽署國、締約國、談判國，但美國不是《公約》的當事國，《公約》對美國沒有拘束力。如欲表達美國與《公約》的關係，還可以說美國仍沒有批准《公約》，但不用美國仍沒有加入《公約》的表達方式。因為加入（accession）一般是指沒有簽署條約的國家表示同意承受該條約的拘束，但美國簽署了經《執行協定》修正的《公約》，說美國加入不是特別妥當，除非嚴格意義上僅指美國加入沒有經過修訂的1982年開放簽署時的《公約》。

二、美國是不是執行3海里領海寬度？

按照《公約》的規定：「沿海國的主權及於其陸地領土及其內水以外鄰接的一帶海域，在群島國的情形下則及於群島水域以外鄰接的一帶海域，稱為領海。」 關於領海的寬度，《公約》規定：「每一國家有權確定其領海的寬度，直至從按照本公約確定的基線量起不超過十二海里的界限為止。」領海的寬度之所以非常重要，是因為其與沿海國的主權直接相關。歷史上從國聯開始共有四次大規模的海洋法的編纂會議，前三次都因為各國在領海寬度上不能達成一致而失敗。領海的寬度從最開始按著大炮射程理論確定3海里寬度算起，出現過4海里、6海里、12海里、200海里等不同寬度，直至1982年《公約》確定最寬不超過12海里。所以，按照《公約》確定的新領海制度，主權國家可以確定不超過12海里的任何領海寬度，在此範圍內都是合法有效的。比如日本在幾個國際海峽海域確定領海寬度為3海里，在其他海域則為12海里，這都是主權範圍內允許的。而菲律賓憲法將美西條約確定的條約線確定為領海線，則是非法無效的，其他國家可以不予遵守。

許多國內學者錯誤地認為美國仍然執行3海里的領海寬度，但這與美國現行的領海制度是不符的。美國出於最大限度維護公海航行自由，從華盛頓總統開始以來的很長時間內實行3海里的領海制度，並一直延續到里根政府時期。考慮到當時許多拉美國家宣布了200海里的領海，將領海寬度限制到12海里實際上滿足了美國的利益需求。1988年12月27日，里根總統頒布了關於美國領海的第5928號總統令（Presidential Proclamation No. 5928，December 27, 1988, 54 F.R. 777），宣布美國領海的寬度延伸至自領海基線量起12海里的寬度，自此結束了美國執行3海里領海寬度的歷史。

三、美國為什麼不批准《公約》？

按著美國的憲政程序，《公約》作為條約如欲獲批准需先經參議院外事委員會舉行聽證並提出審議報告，再經參議院三分之二多數同意才能獲得通過。從1994年柯林頓政府將該公約提請參院批准，經過布希政府到現任的奧巴馬政府，儘管經過多次努力，或者因為參議院外事委員會反對，或雖參議院外事委員會支持但無法獲得參議院的三分之二多數投票，幾屆政府的努力都以失敗告終。比如，在奧巴馬政府任期於2012年舉行的參議院外事委員會聽證會期間，34個共和党參議員聯名寫信給外事委員會主席John Kerry ，聲稱如將《公約》提交參議院審議將投反對票，但這34票已經超過了三分之一。

綜合分析歷屆政府期間反對的聲音，儘管政府和軍方都支持批准《公約》，民主黨和大部分共和黨也支持，但《公約》未獲批准，這主要是受到少部分共和黨保守勢力和一些企業集團的阻撓，主要原因如下：一是里根政府政策的深遠影響。儘管美國積极參与甚至主導了《公約》的談判過程，《公約》在保證美國家安全和航行自由方面滿足了其需求，但1982年《公約》開放簽署后里根政府做出了不予簽署的決定，主要理由是《公約》的國際海底管理制度不能滿足美方的要求，美方給出的理由是不符合自由市場政策以及對國際海底管理局的官僚體制設置不滿意。儘管1994年《執行協定》按美國要求調整了相關規定，但里根政府不簽署政策的影響已經很難挽回。二是認為批准公約會影響美國的主權和安全，包括美在北極利益等。比如，里根政府時期的美駐聯合國大使Jeane Kirkpatrick 在2004年參議院武裝委員會作證時認為《公約》會影響美國自治和自衛的能力。以Jim Inhofe為首的共和党參議員團體則聲稱批准《公約》會破壞美國主權。此外，還有一些反對派認為，《公約》關於環境保護的條款的執行存在問題。事實上美右翼保守勢力反對批准《公約》的理由早已不復存在，《公約》不獲批准更多是受黨派政治的影響。這種形式上表現為黨派政治的現象，從根子上將是由於美國的霸權邏輯產生的影響。美國的海洋霸權邏輯要求《公約》的方方面面都必須反映其利益關切，最好用「美國海洋法公約」代替《聯合國海洋法公約》才能滿足這種霸權需求。有國內學者一針見血地指出，美國這種國內討論實際上「是美國人在與全世界人討價還價，企圖從中獲得更多的利益。不過，有一點是肯定的，慾壑難填，得寸進尺，美國人的願望是永遠滿足不了的，除非世界海洋都成為美國的『國有財產』。」

四、美軍方堅決反對批准《聯合國海洋法公約》嗎？

這是一種與事實情況完全相反的說法。儘管美國的國家安全戰略和安全政策有很大調整，但美軍方在從美國簽署《執行協定》的20多年的時間裡，一致極力推動政府批准《公約》，態度從未改變。比如，2012年5月和6月，在奧巴馬政府任現職的美軍政大員分兩批就加入《公約》在參議院外事委員會舉行的聽證會上作證，闡述他們強烈支持美國批准《公約》的一致意見。2012年5月23日，美國務卿希拉里、國防部長帕內塔及參聯會主席鄧普西著重從國家安全和戰略層面解釋了需要儘快批准該 《公約》的深層動因。2012年6月14日，美參聯會副主席溫尼菲爾德、海軍作戰部長格林納特、海岸警衛隊司令帕普、運輸司令部司令費雷澤、北方司令部司令雅格布和太平洋總部司令洛克利爾從軍事和行動實踐層面說明了需要批准《公約》的理由。

從美軍實踐、美軍方領導人證言及美海軍出版物等諸多方面考察，美軍方認為《公約》 在維護國家安全需要方面所發揮的重要作用主要體現在以下方面。

一是彌補習慣國際法的不足。條約和習慣是國際法的兩大主要淵源。習慣國際法的優點是不依賴於條約而獨立存在，對所有國家均具有拘束力，而不論該國是否是具有相同規則內容的國際條約的當事國。國際習慣法的弱項在於，由於沒有明確的文字載體，證明一項習慣國際法規則的存在並非易事。各國對一項規則是否構成習慣法，對同一項習慣國際法規則包含哪些內容，也存在不同認識。長期以來，美國一直以習慣國際法作為其軍事行動和執法的依據，這一做法越來越受到支持者的質疑。凱利認為，依賴於習慣國際法將美國行動的法律依據置於我們的最終控制之外，通過加入《公約》，我們可以最大化地對條約機構施加影響，而這些條約機構對於解釋、適用和發展海洋法發揮著重要的作用。美前國務卿基辛格、舒爾茨、鮑威爾、賴斯等共同指出，「一些人認為通過習慣國際法足以保護我們的航行利益，如果發生問題，可以使用武力或武力威脅。但習慣國際法非常模糊，並未給保護至關重要的國家安全權利提供_堅實的基礎。」通過條約法彌補習慣國際法的模糊性和易變性，為軍事和執法行動提供更堅實的基礎，是美軍方支持加入《_公約》的一個重要理由。正如鄧普西作證時所言，「習慣容易引起爭議和發生改變，加入《公約》可以為我們的航行自由提供明確的法律根據，為我們的海上軍事行動提供合法性，而習慣法確不能做到這一點。」

二是維護美軍艦和公務船舶所需要的海上航行自由。維護海上航行自由是美軍方支持批准加入《公約》的最重要的理由，其他考慮都或多或少與此相關。希拉里在作證時指出：「作為世界上最重要的海洋大國，我們的安全利益在本質上是與海上航行自由聯繫在一起的。我們軍隊的全球部署需要確保世界範圍內水面、水上及水下的機動性。美國軍隊進入作戰區域、在衝突中為軍隊維持給養以及安全返航都需要《公約》明確的不需要經過其他國家允許的航行權利和自由。只有作為《公約》的當事國，美國才能最好地保護《公約》賦予的航行自由，並施加與我們作為世界上最重要的海洋國家的地位相稱的影響。」美海軍作戰部長格林納特則將有利於確保海軍行動的通行權作為支持批准《公約》的首要理由。《公約》關於航行自由權利的規定主要體現於領海的無害通過權、國際海峽及群島海道的過境通行權和群島海道通過權、專屬區的航行和飛越自由以及公海航行自由。美國軍方對這些權利的行使是基於自身實踐和對《公約》的解釋。美軍方的做法和對《公約》的解釋在很多方面超出了習慣國際法的範圍，也是與沿海國的國內立法相衝突的。比如，關於軍艦在領海的無害通過權，有關國家實踐和由此形成的國際習慣法表明，沿海國可以允許外國軍艦無害通過其領海而不加特別限制；也可以規定此種通過須經事先通知或許可或履行其他義務。意欲進行這種通過的外國軍艦，有義務遵守沿海國關於外國軍艦通過其領海的法律和規章。美國對軍艦無害通過領海的國際法規則有不同的解讀，主張軍艦享有同民用船舶一樣的無害通過領海的權利，沿海國對這種權利不應進行任何限制，比如要求事先通知或許可等等，這中海洋強國的主張與許多國家的認識是不一致的，有至少52個國家通過國內立法對軍艦的無害通過予以不同形式的限制。

三是為挑戰其他國家過分和非法海洋權益主張提供依據。從1979年開始，美國即推行「航行自由計劃」，通過外交抗議、交涉和軍事行動等方式，挑戰美國認為與《公約》不符的過分的領海主張。多年來，美國在錫德拉灣、直布羅陀海峽、霍爾姆茲海峽、馬六甲海峽、印尼群島、黑海甚至其盟國加拿大的北極地區等不斷宣示自己的通行權利，反對其他國家的過分海洋主張。通過加入《公約》，將使美國有更多充分明確的挑戰其他國家過分海洋主張的法律依據。希拉里表示，「加入《公約》可以為確保我們的航行權利以及我們挑戰其他國家行為的能力提供更堅實和更具說服力的法律依據，包括在南中國海和北極地區。」格林納特指出，伊朗宣稱關閉霍爾姆茲海峽更加說明，需要運用《公約》清楚地表明立場，對違反國際法限制通行權的做法做出反應。成為《公約》的當事國，將增加我們推行法治和和平預防衝突的能力。在6月14日的聽證會上，主持人和參加聽證的軍方將領更是多次拿中國說事，批評中國經常以美國不是《公約》當事國為由反駁美方主張，強調批准《公約》成為當事國后，美國可以更加充分地以《公約》為依據敦促中國以和平方式解決與其他國家的島嶼和海洋界爭端，而不是一味通過擴張海軍權力對鄰國示強。

四是確保執行海上軍事行動和其他執法任務的權利。美國一直宣稱，海洋使用國在專屬經濟區內享有與在公海上質和量都相同的航行和飛越自由，這其中除包括純粹為通過目的的航行和飛越以外，還包括在沿海國專屬經濟區進行海上測量、情報搜集活動甚至軍事訓練、軍事演習的自由。鄧普西在作證時列舉的支持批准《公約》的第一個理由即是，「加入《公約》將為我們日常的海上軍事行動提供堅實的、成文化的法律基礎。它將確保和加強我們的軍事行動，而不是施加限制。」在海上執法方面，《公約》賦予任何國家的軍艦和政府公務船舶可以在公海上對無國籍船以及具有普遍管轄權的罪行行使管轄權，這項規定為美國海軍及海岸警衛隊執行海上攔截、臨檢、拿捕等任務提供了充分的法律依據。希拉里指出，確認美國軍艦和政府公務船舶在公海上登臨無國籍船舶的權力，對於維護海上安全、打擊毒品犯罪以及防擴散行動至關重要，是《公約》滿足維護美國國家安全需要的重要方式之一。此外，《公約》在習慣國際法的基礎上進一步明確了軍艦所享有的主權豁免，這是美國海軍一貫堅持和主張的一項重要權利。

五是增強美國領導全球海洋事務的能力。作為一個海洋大國，美國是許多國際海上安全組織的發起國和幕後操縱國，這些組織許多都以《聯合國海洋法公約》為法律基礎之一。正如鄧普西所言，「成為《公約》的當事國，可以使美國行使對全球安全事務的領導權，這是我們全球戰略的重要支柱之一。缺席《公約》將在我們和我們的夥伴及朋友之間產生距離，使我們與那些鄙視國際法規則的國家為伍。美國是聯合國安理會常任理事國和北國家當中唯一不是《公約》當事國的國家，這將限制我們在重要國家安全事務中建立聯盟的能力。」此外，在參與國際海上護航、搜救等國際合作機制以及參加各種地區和全球性海軍論壇的過程中，加入《公約》將使美國在發揮全球影響力方面更具有權威性。

六是捍衛美國在北極的大陸架和海洋權益主張。在兩輪的聽證當中，多位軍政要員都提到了加入《公約》對美國在北極領土和海洋權益主張的影響。隨著北極在自然資源和通行便利上地位的上升，許多北極國家加大了對北極的探索開發力度，也有更多非北極聲索國對加入北極理事會產生興趣。加入《公約》將在一定程度上增加美國對北極事務的發言權。希拉里指出，加入《公約》將最大限度地增加國際社會對美國主張北極大陸架的認可和接受。作為唯一一個不是《公約》當事國的北極國家，我們在這方面處於不利地位。加入《公約》將確保我們在北極的航行和飛越權利，加強我們對西北航道和北海通道的自由航行主張。

作者：趙一水，廈門大學南海研究院研究員、深圳衛視特約評論員

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