「一府兩院」改稱「一府一委兩院」

2016年11月7日，中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，方案明確，黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公。《方案》強調，要建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。整合反腐敗資源力量，擴大監察範圍，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋。緊接著，2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。根據《決定》：在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會，行使監察職權。將試點地區人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。目前的反腐敗資源力量有哪些？政府內部的監察機關、審計機關、預防腐敗部門；政府外部的人民檢察院的反腐敗、反瀆職部門，以及檢察院內部的預防腐敗局。各種重要反腐職能分佈在這些行政機關、司法機關中，多頭負責，資源分散，而且還有重複重疊之處。為了建立起一個「集中統一、權威高效的監察體系」，就要把這些反腐敗資源力量整合在一起。單靠協調肯定不行，要通過一個平台重新分工整合。新設立的國家監察委員會就是這樣一個平台。試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生。監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生；監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，並接受監督。一、「實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋」具體包括哪些人群？

依據現在的行政監察法，監察部門的覆蓋範圍只包括國家行政機關及其公務員，以及國家行政機關任命的其他人員。這個範圍窄於公務員法。我國的公務員法調整對象不僅僅是行政機關工作人員，也包含了立法機關、司法機關、各黨派和主要人民團體的公職人員等。只要你是行使公權力、由財政供養，都算廣義的公務員。今後，監察委員會的監察範圍會與公務員法持平，比如法院、檢察院、醫院、學校等都在監察之列。現在，很多大型國企的領導由政府、國資委任命。這些由政府任命的國企人員也要接受監察。二、「一府兩院」改稱「一府一委兩院」近年來，全國人大常委會授權決定的領域和範圍，也已經不限於立法領域，比如《關於授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》《關於授權在部分地區開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》等。因此，全國人大常委會可以通過授權的方式設立國家監察機關。《方案》的目的就是要設立一個與國務院平行、獨立於政府機構之外的國家監察機關，也就是國家監察委員會。我們可以稱之為「一府一委兩院」制度。之所以設立「一委」，就是要加強對一府兩院和其他公職人員的監督。全國人大是最高權力機關。所以監察委員會由人大產生、向人大報告工作並對人大負責。另外，地方各級都有人大，所以監察委員會也要在地方各級設立，構建國家監察機關體系。可見，監察委員會不是黨的機構，它和黨的機構「合署辦公」；它也不是政府機構，因為它已經從政府機構中獨立出來，形成了一個跟政府「平行」的機構。因此，它就是國家監察機關，行使監察職權。三、改革后，國家及地方各級監察委員會將具備哪些監察手段？《決定》規定：試點地區監察委員會有監督、調查、處置3項職權：可以採取「談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置」等措施。四、國家監察委員會如何防止內部腐敗？誰對國家監察委員會進行監督？對國家監察委員會的監督，無外乎內部、外部兩種途徑。十八大后，中紀委提出打鐵還需自身硬、防止燈下黑、信任不能代替監督等自我監督理念，也設置了相關的內部監督機構。比如「紀檢監察幹部監督室」，就是專門對內部人員進行監督。外部監督來自人大監督、社會監督。各級人大產生監察委這個機構，任命其人員、聽取其報告、對相關人員進行質詢，這些都是監督的一部分。社會公眾監督看似很虛，但因為來自媒體、老百姓各種方法手段的全方位、全天候監督，人民群眾還可以通過舉報、投訴、來信來訪等傳統方式監督，所以實際上比較「實」。多種監督中，最重要的就是法律的監督。如果將行政監察法修改為《國家監察法》，通過法律明確監察委的職責、許可權、運轉程序、具體措施，並按照法定職責必須為、法無授權不可為的方式進行監督，會有很好的效果。尤其對於這種權力大、涉及面廣的重要部門，更需要強化法律對其職權行使的有效監管。五、將行政監察法修改為國家監察法，擴大監察對象，擴大監察範圍，實現監察全覆蓋。現行的行政監察制度有憲法法律支撐，並有專門的《中華人民共和國行政監察法》保障。行政監察囿於只是一個政府部門，囿於行政監察法賦予它的職能就是監督政府機關及其任命的工作人員，也就是說只能在政府範圍內監督。通過對行政監察法的修改，實現從行政監察到監察行政的轉變。監察行政的機關不屬於行政機關序列，是異體監督，不光是對國家行政機關，還包括對國家立法機關的有關部門以及審判、檢察等司法機關進行監察。將行政監察法修改為國家監察法，可將監察對象擴大到中國共產黨各級機關、各級人大及人大常委會機關、各級國家行政機關、各級政協機關、各級審判機關、各級檢察機關、民主黨派機關、部分社會團體機關的工作人員，實現監察對象全覆蓋。擴大監察範圍，明確監察職責。監察範圍及職能應當是：檢查國家機關在遵守和執行法律、法規、規章和人民政府的決定、命令中的問題；檢查人民政府制定規範性文件和重大決策中的問題；受理對監察對象違反紀律行為的控告、檢舉；調查處理監察對象違反紀律的行為；受理監察對象不服主管機關給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴。賦予監察機關更加有效的監督方式。巡視制度是一項行之有效的監督制度，應當將監察巡視制度作為一種法定監督方式予以規定，實行巡視人員、巡視對象、巡視單位的流動制，一次巡視一次授權；授予監察機關採取強制措施和強制執行的權力，可以對涉案財產和賬戶實施查封、凍結、扣押等措施；實行監察對象個人重大事項報告制度，包括財產收入、出國出境情況、配偶子女的從業情況及其他的需要報告的事項，同時要向社會公開。六、改革前我國的反腐機構有以下幾個：各級紀委、司法機關、監察機關、審計機關、國家預防腐敗局等。政府監察機關是依據中國憲法設立的行使監察職能的機關，依法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員等的執法、廉政、效能情況進行監察。政府監察機關在中央層面是監察部，是國務院組成部門，與中央紀委合署辦公；在地方，政府監察部門與同級紀委合署辦公。國家預防腐敗局是中國政府為統籌預防腐敗工作而專門設置的機構。國家預防腐敗局2007年成立，屬於國務院直屬機構，在監察部加掛牌子，局長由監察部部長兼任。此後，地方也相應成立預防腐敗局。

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