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作者：靳林明

原文鏈接:【律動PPP】特許經營：再回首（上）

自打政府大力推廣本輪PPP以來，一些概念之爭就沒有停歇過。比如，特許經營與PPP的邏輯關係，政府購買服務與PPP的區分，公共服務與基礎設施的邏輯關係，等等。事實上，時至今日，即便是從政府部門之間的職責劃分的角度看，貌似有了一些結論和端倪，但是，一些配套政策的銜接及頂層制度設計之路依然漫長。

本輪PPP的一大特點是政府參與部門眾多，出台的政策性文件繁多，但是法律層級不高。無論是財政部、發改委各自的發文，還是部委之間的聯合發文，無論是通知、意見、辦法、指南，都是「亂花漸欲迷人眼」。記得之前的一篇「律動PPP」文章《PPP立法碎碎念》中，提到了歷史PPP和當下PPP的區分。話題的討論應該有一個共同的邏輯基礎，不能因為口水戰而湮沒了討論要解決的問題本身。「研究中國的PPP，必須尊重PPP在中國的發展歷史、制度建設的脈絡、固化已有的共識。在此基礎上，結合目前PPP發展的特點以及PPP發展歷史上累積的制度問題，作出進一步的制度設計。」

今天，我們將話題聚焦在特許經營，來一個再回首，從歷史中看看專家曾有的共識，這也許會對將來的討論有所幫助，並加深我們對財政部推行的PPP操作指南、財政管理辦法，以及發改委在傳統基礎設施領域的PPP項目工作導則的進一步理解。

2015年4月21日，國務院常務會議審議通過了《基礎設施與公用事業特許經營管理辦法》（ 「新辦法」），新辦法由中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國財政部、中華人民共和國住房和城鄉建設部、中華人民共和國交通運輸部、中華人民共和國水利部、中國人民銀行六部委於2015年4月25日聯合發布，並於2015年6月1日起正式實施。

事實上，早在2004年3月，中華人民共和國建設部（現已變更為住建部）頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》（ 「舊辦法」，2004年5月1日起正式實施），舊辦法作為指導市政公用事業領域特許經營的主要法律文件，在歷史上發揮了一定的積極作用。參照舊辦法的立法，各地也出台了一大批類似的地方法規及規章。

1、法律效力

根據《中華人民共和國立法法》的規定，新辦法與舊辦法同屬於部門規章，但是新辦法由國務院常務會議討論通過，並且由六部委聯合發布，而舊辦法由住建部制定和發布。相比於舊辦法，新辦法被多部門認可並執行，影響更為廣泛。

2、適用範圍

新辦法主要規範能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動；舊辦法規定的適用範圍主要為供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理和垃圾處理等市政公用事業領域。

相比之下，新辦法調整的特許經營活動的領域擴展了，規範的特許經營的運用範圍比舊辦法更加廣泛。

TIPS：考慮新辦法的規定的適用範圍和基礎設施《國家發改委關於切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》中的傳統基礎設施領域是什麼關係？

3、特許經營

新辦法所稱「基礎設施和公用事業特許經營，是指政府採用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和範圍內投資建設運營基礎設施和公用事業並獲得收益，提供公共產品或者公共服務。」

新辦法第十九條規定，「特許經營協議根據有關法律、行政法規和國家規定，可以約定特許經營者通過向用戶收費等方式取得收益。向用戶收費不足以覆蓋特許經營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益。」

TIPS: 考慮發改委PPP工作導則中關於PPP類型的劃分？

4、特許經營者

新辦法第三條規定，中華人民共和國境內外的法人或者其他組織均可以作為特許經營者，舊辦法規定的特許經營者必須是依法註冊的企業法人。新辦法為其他組織參與特許經營項目提供了依據。

TIPS: 考慮各部門對社會資本方的性質及准入門檻的不同要求？

5、特許經營運作方式

新辦法第五條規定，特許經營可以採用的方式包括：建設/擴建-運營-移交（BOT/ROT），建設-擁有-運營-移交（BOOT），建設-移交-運營（BTO）以及國家規定的其他方式，而舊辦法中沒有明確規定特許經營的具體實施方式。

TIPS: 考慮發改委PPP工作導則中關於PPP具體運作模式的描述？

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