樓繼偉謀篇社保改革

實現社保國家統籌，提高社保的財務可持續性，是擺在樓繼偉面前的任務，這位同時熟悉金融投資與體制改革的前宏觀經濟調控官員將用盡餘力幫助中國挑戰中等收入陷阱。

本刊記者 魏楓凌／文

據接近財政部的人士對《證券市場周刊》記者透露，卸任財政部部長的樓繼偉已經赴任全國社保基金理事會任職理事長。

從上世紀90年代協助朱鎔基建立分稅制，到金融危機中創立主權財富基金中投公司，再到十八大之後回歸財政部，在44個月的時間內建立了規範的地方政府舉債機制，完善了預算制度，完成了「營改增」，推廣了PPP，籌備成立了亞投行，樓繼偉的政治生涯一直圍繞著兩件事，一是管錢；二是改革。

外界多少有揣度這位個性鮮明、敢於直言的部長還有哪些未竟之志，但調職后的樓繼偉仍將繼續踐行自己的承諾：義無反顧地推進收入分配改革。

社保制度是二次分配的重要內容，與民生緊密貼合。實際上，相比於此前在財政部就房地產稅等方面「配合全國人大的立法工作」，履職全國社保基金理事會之後，樓繼偉對推進收入分配改革將站在更前沿。

社保改革能否借鑒財政經驗

2015年12月，十八屆五中全會通過了「十三五」規劃，其中提出了要建立更加公平更可持續的社會保障制度。規劃發布后，樓繼偉在《人民日報》撰文《建立更加公平更可持續的社會保障制度》，分析了中國社保面臨的主要問題。

在 「十二五」時期，中國的企業職工基本養老保險基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高出6.6個百分點；全國職工醫保基金和城鄉居民醫保基金支出增幅比收入增幅分別高出2.5和5個百分點。在樓繼偉看來，這暴露出社保基金財務可持續性較差，未能體現社保制度應有的體現精算平衡原則。

此外，政府、企業、個人以及中央和地方之間責任分擔機制不合理，收入保障和提供醫療衛生等公共服務的職責過度向政府集中，醫療衛生和社會保障服務機構運行機制比較僵化。

還有一個癥結是社保制度條塊分割，不同社會保障政策之間以及社會保障政策與其他政策之間的銜接配套有待加強，碎片化問題突出。

社保體制存在的這些問題，對於久經財稅體制改革戰陣的樓繼偉來說並不陌生。

中國近兩年來採取積極的財政政策，財政收入增速放緩，地方政府債務問題更是一度讓一些地區的財政可持續性面臨潛在風險。調節中央和地方之間的財權事權關係、政府部門和非政府部門之間的分配關係、結構性減稅當中不同行業之間的稅負增減關係，也是不同群體的權責分配，比社保的責任負擔分配要更複雜。另外，財政部門管理著公共預算和收支安排，與幾乎所有其他部門的政策都有交集，在國家宏觀經濟調控與國際事務當中更是不可或缺。

財政部擴大了結構性減稅範圍，實行普遍性降費，為了緩解上升的財政收支矛盾，財政部同時著手清理規範涉企收費，清理結轉結餘，在2015年，全國財政收回了存量資金3880億元。《預演算法》修訂之後，為了完善政府預算體系，調整中央和地方的支出責任，財政部將地方教育附加等11個項目由政府性基金預算轉列一般公共預算，將中央國有資本經營預算調入一般公共預算的比例兩次上調至2016年的19%。

為了優化轉移支付結構，明確中央和地方的支出責任，財政部增加了一般性轉移支付規模，並將中央專項轉移支付項目從2014年的150項減少為2015年的96項。這一舉措減少了地方政府「跑部錢進」的衝動。

為了改善政府部門自身的預算績效管理，在財政部的推動下，157個中央部門開展了績效評價試點，將部分重點民生政策和重大專項的績效評價報告提交全國人大常委會。另外，財政部還推動實行中期財政規劃管理，組織中央部門編製三年滾動規劃。

這些財稅體制改革的進展顯示，樓繼偉習慣於以全局視野來看待自己所負責的事務，在面對改革中出現的棘手問題，特別是當收支壓力凸顯的時候，善於從政府部門自身尋找突破口。此外，樓繼偉對財政收支平衡的立場不輕易妥協，在他任職財政部部長的幾年當中，中國的財政赤字率雖然提升，但並沒有超出預期，尤其是在外界對赤字率突破3%有較高預期的2016年。

挑戰中等收入陷阱

樓繼偉2015年4月在清華大學的一次演講中曾經提到中國避免進入中等收入陷阱所需要解決的問題。

他指出，從2007年開始，工資的增長高於勞動生產率的增長，2008年開始實施的新《勞動合同法》又降低了勞動力市場的流動性和靈活性。在能否突破中等收入陷阱的「五五開」局面中，樓繼偉認為，目前中國最大的潛力在於釋放農業人口，社會養老保險必須改成國家直接管，這樣才能形成勞動力自由流動。

樓繼偉的邏輯是，為了提高中長期的居民收入可持續增長，需要限制短期內收入增長的速度。

十八屆三中全會明確了社保要國家統籌。「但是，必須要改革目前的保險制度，因為這個制度負激勵效應太大。不改成一個正激勵的制度，也就是三中全會要求的多繳多得的制度，單純提高統籌級次就是災難。」樓繼偉說。

在樓繼偉看來，社會保險要精算平衡，收繳、給付、投資收益以及替代率、給付年齡等等都是精算調整的因素，不然的話，中國很難跨過中等收入陷阱，而且等到人口進入快速老齡化之後就更難以跨越。

中央在2016年提出了降低宏觀稅負，這是收入分配相對於前幾年的綱領性轉變。降低社保負擔是降低宏觀稅負的措施之一，但是隨著人口進入老齡化，社保支出壓力上升，如何才能彌補社保動態的收支缺口呢？

樓繼偉在清華大學演講時就曾經建議，將一部分國有資產劃撥轉入全國社會保障基金，如此才有條件適時降低社會保險的費率。根據國稅總局原副局長許善達的估算，中國可以在五年之內划轉的20萬億元國有資產充實社保基金，以此把目前社保繳費率從40%降到20%。

樓繼偉任職社保基金后，或將推動國有資產劃撥轉入全國社保基金。

社保投資

對於有現金流支出的社保基金來說，國有資產划轉社保后能否證券化為高流動性、有穩定現金流的金融資產是實現財務可持續性的關鍵。另外，社保投資的收益也將取決於資本市場擴容的步伐，利率水平以及主要財金部門之間的政策協調。

中國的貨幣政策面臨著國際間資產價格的強對比和來自匯率的硬約束。伴隨經濟持續較快增長，中國居民財富尤其是住房資產增長較快。人民銀行在2016年三季度《貨幣政策執行報告》當中引述有關數據稱，改革開放以來，中國居民金融資產年均增長超過20%，而住房資產規模則達到金融資產規模的兩倍左右。人民銀行建議擴展金融資源有效配置的空間。

2016年，房地產價格上漲，通脹有所回升。龐大的社保基金資產對於利率十分敏感。未來社保將面臨什麼樣的投資環境呢？

人民銀行認為，總的來看，當前的貨幣總量和利率水平是與經濟基本面的變化相匹配的。針對2016年以來房價上漲、人民幣匯率貶值，輿論對於政策將會「棄房價、穩匯率」還是「棄匯率、穩房價」有過許多討論，人民銀行首次對此進行了回應。

人民銀行認為，「棄房價、穩匯率」 的一種邏輯是緊縮貨幣，從而擠出資產泡沫，並以高利率來穩定匯率，這會導致危機式的被動去槓桿，代價很大，過程比較痛苦，匯率實際上也很難穩住；「棄匯率、穩房價」則是放鬆貨幣來支持房價，試圖以低利率刺激通脹和房價，這同樣會加劇結構扭曲和債務積累，導致調整的時間更長、代價更大。

樓繼偉認為，在其他約束條件不變的情況下，隨著適齡勞動人口的下降，需要勞動生產率大幅提高才能推動增長，否則工資增長長期超過勞動生產率增長就會帶來通貨膨脹或「滯脹」。從長期看，中國未來要考慮緩慢地、穩妥地消化過剩產能和去槓桿，還要恢復勞動生產率，僅從這兩期疊加看，GDP增長速度是不樂觀的。

來自社保基金的研究亦顯示，利率不具備繼續下行的基礎。

社保基金會研究規劃部侯方玉在一篇工作論文中指出，儘管當前中國CPI維持在2%甚至還略低，但從購買力角度而言，實際上低估了隱含的通脹壓力。

這是由於當前的住房支出已成為眾多居民最主要的支出部分，但在CPI的構成要素中，住房消費支出權重較小，且商品房與市場化的租金並未完全反映。

近年來，國內房地產市場再次升溫，增加了居民住房消費的支付壓力，潛在的通脹壓力不容忽視。同時，房價的快速上升一定程度反映了當前的利率水平已較低，若利率繼續下行，對房地產市場發展也不利。

因此，目前的利率水平會在相當長一段時間內成為社保投資的基礎。